1999年实施的土地管理法及土地管理法实施条例首次明确了土地用途管制制度，建立以农用地转为建设用地进行严格计划管控和行政审批的用途管制制度；同时，提出建立以耕地占补平衡为核心的耕地保护制度、以占用补划和调整为核心的永久基本农田特殊保护制度，对耕地实行用途管制。近年来，我国在实践中进一步完善形成了以耕地总量平衡为核心的耕地用途管制体系。国家机构改革将城市规划相关职能调入自然资源部，本质上是要求加强对建设用地的用途管控，并与土地用途管制的相关制度和工作融合。整体上看，以农用地转用为核心的用地审批制度、以选址为核心的规划条件许可制度，连同密不可分的以耕地和永久基本农田特殊保护为核心的耕地保护制度、以权益保障为核心的土地征收征用制度，以及相互关联且重叠的林地草原审核、用海审核等，都可以归类为土地用途管制相关领域的范畴，多层次、多领域、相互重叠。
土地用途管制和国土空间用途管制是两个不同的概念，但在很多场合下两者之间含义接近，特别是当土地泛指各类自然资源的时候，用地与占用空间、土地用途管制与空间用途管制并没有严格区分。在土地管理法范畴下，从土地用途管制角度入手更好理解。 首先要有合理的分类体系，能够准确分辨不同土地性质或者土地用途。考虑到现行土地管理法对土地三大类的划分以及土地用途管制制度的规定，现有《土地利用现状分类标准》实际仍然有效，是土地特别是耕地、永久基本农田用途管制的依据。2023年底颁布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》是全口径土地资源管理或者说空间用途管制的基础。目前，用途管制工作相关领域两个分类体系实际都在使用。当然，两个分类系统还是有一定差异的，需要认真分析。其次，要有合理的规划，明确用途管制的目标。用途管制取决于目标用途或者规划用途，即规划确定的目标地类，同时也包含着空间位置的确定。传统的农用地转用（包括占用耕地、永久基本农田），控制在三大类中的“建设用地”；耕地用途管制，一般认为控制在三大类中“农用地”内部的一级地类（如园地、林地）、二级地类（如设施农用地）。传统的城市规划是更细致的用途管制。还有一些用途管制，未必能够完整体现在新的地类上或者空间位置难以准确定位（如选址不确定性或者复合型用地，未必独立出单独的地类）。 第三，要有合理的管理手段。用途管制应当通过综合利用行政、法律、经济、技术等手段落实，但当前更多以行政审批或者许可为主要管控手段，并辅以经济手段，如土地出让价格的调控。法律规定的相关审批事项很多，如农用地转用审批、建设占用林地审核、草原征占用审核审批、湿地占用审批、河道（水域）占用审批、建设项目选址规划许可、建设用地规划许可等等。 第四，管理对象一般以管控土地利用行为的结果为主，兼顾土地利用行为本身。土地用途管制一般情况是管控土地利用行为的预期结果，即土地性质或者用地类型。部分情形下，新的土地利用行为导致土地功能和性质改变，尚未达到改变土地外在形态或改变土地类型的，比如公园内具体设施的建设行为，其结果未必形成单独的地类或改变原有地类，但仍需要进行管控；或者虽改变形态但短期内可以恢复的行为，如各类临时用地，也需要进行管理。实践操作中，还有一些需要采取临时性或者复合性管控措施的土地利用行为，如风电、光伏等复合用地行为及塔基、井盖等零星分散用地、小于200平方米的违法用地等按原地类管理。 最后，管理的主体以自然资源主管部门为主、相关部门为辅。主要的土地用途管控工作由自然资源部门具体承担，但林业草原部门（对林地、湿地、草原等管理）、农业农村部门（对耕地种植方式的管理）、水利部门（河道湖泊管理）、生态环境部门（区域环评与准入等）等也承担一些具体工作。宏观角度看，发改部门有关生产力布局、区域发展战略等方面的工作，本质上也属于土地用途管制。
首先，最常见的用途管制是农用地用途管制，大体可以划分为两类：一是农用地转为建设用地，实行严格的计划管理、行政审批。又按照环节区分为用地预审、农用地转用和土地征收、供地三个审批环节，操作上区分为单独选址建设项目用地和城镇、村庄分批次用地两类，围绕农用地转用和土地征收两个审批事项进行，由自然资源部门具体承担。虽然土地征收更多与农民权益直接相关，但在一定程度上也与特定土地的用途管控有密切关系。二是农用地内部用途管制，包括设施农用地管理、林地、湿地、草地管理和耕地管理等，主要管控特定地类向其他地类的转换，地类内部管控也逐步细化。其中，林地草地湿地管理和耕地管理都比较成熟，也比较复杂，需要独立分析；设施农用地是一个较为特殊的农用地管制案例。从用途管制制度框架上分析，这些都属于强化个别地类或者用途，单独设立管控要求，相互之间并列，形成较为复杂的多梯度用途管控机制。一是对建设用地供地环节的管控，约定用途或使用条件。建设用地供地环节是土地管理链条中最后一个行政管理环节，过去更多关注供地方式，如划拨或出让等。今后，还要在时限以及使用条件等对土地用途的限制或管控上进一步细化，特别是与规划许可工作相衔接。（推荐阅读：建设用地供应政策详解）二是城市规划体系下对土地用途的管控，主要是在城市规划覆盖区域内，利用总体规划、专项规划、详细规划分级体系，通过建设项目选址意见书、建设规划许可等方式对建设用地进行细致的用途管控，较为复杂，专业技术性很强。（推荐阅读：国土空间规划相关规定大全）其三是未利用地用途管制。一般通过对未利用地开发的限制，以维持或保护生态环境原始状态。具体来看：一是开发为建设用地，目前实质上纳入农用地转用一并管控。二是开发为农用地。其中，开发为耕地最常见，既有未利用地开发的审批管控，也有实施土地整治项目，通过工程实施落实管控措施。除了耕地，也可以开发为林地、草地等其他农用地。还有一种特殊的土地用途管制，不是直接管控措施，而是特定区域特定用途下对濒临区域的土地利用行为进行限制，属于土地用途管制结果的次生影响。主要包括类似高压线路管理、岸线管理、河道管理、高铁管理、文物管理等。引发的特定区域以及濒临区域的消防、安全、环保等方面复合型特殊要求，如高压走廊对线路两侧建筑物的禁止性要求、高速公路和高速铁路两侧安全范围的要求等。
考虑到空间的唯一性问题，必须基于统一的地类标准和规划目标，来研究具体地块或者国土空间的用途问题。现有的土地用途管制涉及部门多，有关制度规定都是相关业务领域管理的核心，用途管制制度改进涉及管理政策面广、管理层级多，牵一发而动全身。一般情况下，用途管制的改革或调整都与机构设置相关，国家机构改革可以有效推进制度优化。比如，成立自然资源部后，城市规划许可与建设用地审批的逐步融合。同时，内部机构也会影响制度的进一步优化，如用地与用海用岛政策的衔接、农用地转用与土地征收的衔接。 其一，制度设计目的接近的相关管制措施要逐步靠拢。如用地预审主要解决项目在土地利用方面存在的问题，从源头上控制建设用地规模，引导建设项目用地合理选址、优化布局，与规划选址意见书在根本目的上是一致的，目前“多审合一”已经迈出了第一步（推荐阅读：多审多证多测合一改革文件）。类似的，土地用途管制内部的用地预审与农用地转用和土地征收审批在内容、程序方面的整合，供地与规划许可在规划条件方面的整合有进一步推进的余地。 （推荐阅读：建设项目用地预审规定）其二，实施程序接近的管制措施可以考虑并行办理或合并办理。如土地征收制度中新增的成片开发审批，与城市规划体系中的详细规划审批，两者都在城市规划建设区内、都需要征求意见（社会或农民）、都由县（市）组织论证，而且成片开发是对城市规划所确定必须统一规划设计、统一建设施工等地块，利用程序的办法满足“公益”属性要求，以便采取征收方式获得土地。两者最大的差异在于审批层级，成片开发由省级审批，详细规划由城市审批，在实践中可以通过授权或委托的办法解决。实际操作中，详细规划与成片开发合并审批已经没有较大的障碍。 （推荐阅读：成片开发标准相关政策规定）其三，用途管制手段的相互渗透。如设施农用地管理的优化，可以借用规划许可管制手段。设施农用地是农用地内部用途管制的一个新领域，现有的管制措施和管制强度上介于农用地转为建设用地、农用地内部地类调整之间。随着设施农业的发展，现有管制措施已难以满足实践需求，传统的农用地转用、农用地管理政策也难以提供有效管理工具，可以考虑借助规划许可手段，既强化设施农用地管控，也弥补规划许可向农村、农业领域覆盖缺口，将非农建设用地领域管控手段向农业建设用地领域延伸。这也符合用地用海分类体系中“农业设施建设用地”地类设置的长远思考。（推荐阅读：设施农业用地政策详解）其四，用途管制制度覆盖范围可以适当调整。如部分城市建设用地范围实质上主要用于绿化景观而非建设使用，传统上按照农用地转为建设用地方式进行，受制于耕地占补平衡指标和计划指标等方面的因素，地方一直对此类用地办理农用地转用手续存有不同意见。随着大占补制度的建立，实质上解决了此类城市建设不办理农用地转用导致的耕地减少问题，规划体系的优化解决了此类用地未来转为建设用地的管控问题，可以考虑将此类用地空间的审批独立出来，将非农建设用地，细化为非农建设和生态建设用地。类似的，考虑到矿业用地在规划选址、用地周期等方面的特殊性，矿业用地审批改革也可以借鉴这一思路。 （推荐阅读：道路绿化带、边角地和零星地如何供地？）其五，关于林地审核与农用地转用审批的关系问题。涉及法律法规和部门管理体制的重大调整，需要长远考虑。林地审核与农用地转用审批在法定内涵上存在包含关系，农用地转用批准了，自然包括林地在内的所有农用地都可以转为建设用地。单独的林地审核，不但与农用地转用审批重复，内部还与林木砍伐许可事项重叠，当前还面临着林地资源管理独立于农用地管理或者土地管理之外的复杂局面。在法律难以大幅度调整的情况下，可考虑将“林地”理解为“林木”，类似于当前耕地用途管制与耕地种植用途管制的区别，进而推进征占用“林地”审核与砍伐“林木”许可的整合，避免引发林地管理的颠覆性变化。
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发表日期：2025-02-15 浏览：
