前言：国有农场的土地属于国家所有，但是国有农场有着长期的使用权，如果国有农场的土地使用权被收回，该如何进行补偿呢，最高法曾在2018年作出过权威的生效判决，对于类似案件有着指导意义，具体是应该如何补偿呢？咱们接着往下看

裁判观点

根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）第三条的规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。

《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）对上述202号文中涉及到收回国有农场农用地补偿问题作出了进一步的解释说明：“收回国有农场农用地应当按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》中征收农村集体土地进行的补偿原则进行，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定……其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场……对于地上附着物和青苗补偿费，按照‘谁投入、谁获得’的原则给予补偿。”

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申7451号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:董某等44人

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：平阳县人民政府

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：温州市人民政府

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）:国营平阳县某农场

一审第三人：张某某等7人。

再审申请人董某等44人诉被申请人平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）、温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政补偿及土地行政复议一案，浙江省温州市中级人民法院于2017年11月13日作出（2017）浙03行初150号行政裁定，驳回董某等44人的起诉；董某等44人不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年2月26日作出（2017）浙行终1544号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。董某等44人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

经一审法院审理查明，1995年，平阳县某农场经省政府批准成立平阳县农业对外综合开发区。1995年10月13日，平阳县某农场作出平一场〔1995〕18号《关于平阳县某农场农业对外综合开发区若干政策的补充规定》（2009年12月11日废止）第四项规定：“开发区将安排每户两亩的耕地，供在开发区内常住的每个建房户耕作，发展农业生产”。

1995年11月前后，董某等44人、第三人张某某等7人与平阳县某农场对外综合开发区办公室签订协议，约定由平阳县某农场向董某等人出让宅基地，并对宅基地价款等内容作了具体约定，其中协议第五条还约定：“……其他事项根据场部对开发区下达有关文件执行”。之后，董某等建房户在宅基地上建房居住，并在平阳县某农场提供的每户约2亩的耕地上耕种，建房户按规定缴纳农业税等相关费用。

2003年8月29日，平阳县政府作出平政发〔2003〕134号《关于同意收回县农场国有土地使用权的批复》，收回原划拨给平阳县某农场使用的2300亩国有土地使用权（实际面积以测量为准)，收回土地补偿标准参照平政发〔1997〕171号文件执行，即耕地38.25万元/公顷……其中包括董某等44人实际耕种的涉案土地。

2004年1月7日，平阳县政府作出平政发〔2004〕2号《关于同意平阳县某农场改制方案的批复》，决定对平阳县某农场进行改制。

2014年2月26日，平阳县政府就外来建房户耕种土地政策处理相关问题作出平政发〔2014〕18号专题会议纪要（以下简称会议纪要)，其中第二条规定：“第一，鉴于县某农场土地性质为国有土地，县某农场安排给外来建房户耕种的土地使用权也已在2003年收归国有，会议决定，地面农作物按现行政策规定标准对外来建房户给予补偿，土地补偿费收归国库；第二，对于温州绕城高速公路西南线平阳段工程征地红线内的外来建房户耕种的28亩土地，同意以每年1000元的标准给予转产转业补助，自土地被征用之日起连补3年，一次性付清。转产转业补助费由县高速公路工程建设指挥部拨付给县某农场，由县某农场直接支付给农户……”

董某等44人及第三人张某某等7人不服，于2015年2月12日向温州市政府申请行政复议，请求撤销平阳县政府作出会议纪要的行政行为；要求按照平政发〔1999〕171号或平政发〔2008〕215号、〔2011〕42号文件规定的“征地补偿标准”对其作出补偿安置，并赔偿因迟延发放造成的损失。

2015年10月23日，温州市政府作出温政行复〔2015〕54号行政复议决定予以维持，并于次月4日送达董某等44人及张某某等7人。2016年1月6日，董某等44人提起诉讼，要求撤销上述专题会议纪要第二条第一项、第二项内容及温政行复〔2015〕54号行政复议决定。

一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地或者实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）第三条规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

据此，涉案土地为农村耕地，收回后应当参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿安置，即包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，其中征地补偿费属于国有农场所有，地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。

被诉会议纪要第二条第一项系对平阳县政府2003年收回平阳县某农场安排给外来建房户耕种土地使用权的地面物和土地补偿费的行政处理，现董某等44人以其中“土地补偿费收归国库”的内容侵犯其合法权益为由提起本案诉讼，但根据上述规定，涉案土地的土地补偿费属于土地使用权人即平阳县某农场所有，与董某等44人没有利害关系，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，应当驳回其起诉。董某等44人的起诉理由不能成立，本院不予支持。

据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定驳回董某等44人的起诉。董某等44人不服一审裁定，提起上诉。

二审法院认为，董某等44人系对平阳县政府作出的会议纪要第二条中“土地补偿费收归国库”的行为不服提起诉讼。据原中共平阳县县委发文（61）254号文件载明，平阳县某农场土地性质系国有土地划拨土地，土地使用权归平阳县某农场。2003年8月29日，平阳县政府作出平政发[2003]134号《关于同意收回县农场国有土地使用权的批复》，收回原划拨给平阳县某农场使用的2300亩国有土地使用权（实际面积以测量为准)。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回国有土地使用的，对土地使用权人应当给予适当补偿。国土资发〔2008〕202号文件第三条规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿。

《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函[2009]850号）对上述202号文件中涉及的“参照征收农民集体土地补偿标准进行补偿”的内容进行了解释，复函明确了收回国有农场农用地的补偿按照土地管理法及其实施条例中规定的“征收农村集体土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费；其中，土地补偿费给土地所有者即农村集体经济组织所有，安置补助费用于安置被征地农民，地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有”的原则进行补偿，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场……

因此，根据《中华人民共和国土地管理法》并结合上述两文件的规定，平阳县某农场的国有农用地被收回后，其土地补偿应归平阳县某农场所有，平阳县政府作出的会议纪要中“土地补偿费收归国库”的内容与董某等人不具有法律上的利害关系。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故，一审法院据此驳回董某等44人的起诉并无不当。

董某等44人提出的“土地补偿款补偿对象应当是承包人，故其与被诉行为之间有利害关系”等上诉理由均不能成立，二审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

董某等44人向本院申请再审，请求：1.撤销浙江省高级人民法院（2017）浙行终1544号行政裁定；2.撤销平政发[2014]18号《会议纪要》第二条中“土地补偿费收归国库”的内容并责令其重新作出补偿处理。

其申请再审的事实和理由为：1.一、二审法院对申请人与平阳县政府将土地补偿费收归国库的行为是否具有利害关系认定事实不清，适用法律不当；2.一、二审法院在审理本案时违背了公平正义的原则，在本案发回重审后，一审法院在相同事实和证据的情况下作出相互矛盾的判决，显属不当，二审法院也以此为由驳回了申请人的上诉。

本院认为，根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）第三条的规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。

《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）对上述202号文中涉及到收回国有农场农用地补偿问题作出了进一步的解释说明：“收回国有农场农用地应当按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》中征收农村集体土地进行的补偿原则进行，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定……其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场……对于地上附着物和青苗补偿费，按照‘谁投入、谁获得’的原则给予补偿。”

根据上述规定，本案中平阳县某农场的国有农用地被收回后，其土地补偿费应当给予平阳县某农场，地上附着物及青苗补偿费由实际投入者获得。故董某等44人无权直接主张平阳县某农场的土地补偿费，仅有权主张其耕作的土地上的地上附着物及青苗补偿费。同时，董某等44人也非平阳县某农场职工，仅系根据其与平阳县某农场签订的协议使用国有农场土地，故平阳县某农场的土地补偿费如何处理分配与其并无利害关系。

因此，政府作出的会议纪要中“土地补偿费收归国库”的内容与董某等44人不具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。因此，一、二审法院据此驳回董某等44人的起诉和上诉并无不当。

综上，董某等44人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人董某等44人的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　王晓滨

审判员　　白雅丽

二〇一八年十月十五日

书记员　　于　露