【案例要旨】

在认定行政相对人是否存在信赖利益时，须根据具体案情全面考量是否存在稳定理性的信赖基础、行政相对人有无实施完整的信赖行为以及有无因信赖遭受利益损失等因素，并可以参考合法合理的行政惯例。

【案情及裁判】

原告：深圳市某投资发展有限公司

被告：深圳市规划和自然资源局

2016年7月18日，深圳市福田区城市更新办公室确认深圳市某投资发展有限公司为涉案地块拆除重建更新项目的实施主体，并于同年8月23日与该公司签订了《项目实施监管协议》。该公司于2016年10月31日前将涉案项目旧有建筑全部拆除，2016年12月30日完成建筑物产权注销手续，2017年7月完成贡献用地移交工作，2017年7月18日取得《建设用地规划许可证》，后该许可证失效。2017年11月2日，该公司再次取得《建设用地规划许可证》。

深圳市人民政府于2016年11月12日发布了市政府第290号令，对《深圳市城市更新办法》（2009年）予以修订，删除了其中关于地价测算的规定，决定城市更新项目地价计收的具体规定由深圳市人民政府另行制定。后深圳市人民政府2016年12月29日发布了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（以下简称《暂行措施》），规定了城市更新项目地价测算的新规则，自2017年1月1日起施行。《暂行措施》未就新旧衔接问题或更新项目过渡期的问题作出规定。

2017年11月7日，该公司申请就涉案地块测算地价。深圳市规划和自然资源局（以下简称“深圳市规资局”）依据《暂行措施》确定地价款约为6.003亿元，于2017年12月28日与该公司签订《深圳市土地使用权出让合同书》，在该合同附加条款中约定保留了该公司提出异议的权利。

该公司主张新旧地价之差高达3.1亿，其基于对《深圳市城市更新办法》（2009年）的信赖参与了涉案更新项目，且在《暂行措施》出台前完成了建筑物拆除工作，其信赖利益应予保护，应按旧有办法计价，遂起诉请求：撤销深圳市规资局按《暂行措施》测算地价的行为，并判令深圳市规资局重新测算地价。在庭审中，该公司明确，其要求撤销的测算地价行为是2017年12月28日《深圳市土地使用权出让合同书》第十条中对土地出让金的约定。

深圳市盐田区人民法院一审认为，判决驳回深圳市某投资发展有限公司的诉讼请求。该公司不服，提起上诉。

深圳市中级人民法院二审认为，本案争议焦点为深圳市规资局在土地使用权出让合同中依据《暂行措施》计收涉案地块地价的行为是否合法。《深圳市城市更新办法》及《暂行措施》对于适用何时点来计收城市更新项目地价没有具体规定。首先，城市更新是由多个环节构成的复合体系及动态过程。在法律性质上，每一环节仍是彼此独立，为单独的法律行为。具体到计收地价上，对地价的计收是在市场主体获得了建设用地审批、签订出让合同时才完成。本案中，深圳市某投资发展有限公司直至2017年7月获得建设用地审批，才满足签订土地使用权出让合同、计定地价的条件，其主张应适用《深圳市城市更新办法》在2016年11月12日修正前的旧地价规则，欠缺事实基础。其次，根据《深圳市城市更新办法》及实施细则的规定，签订土地使用权出让合同属依申请行为。该公司于2017年11月方提出签订土地使用权出让合同申请，此时《暂行措施》已生效实施，深圳市规资局依据提出申请时的有效规定来计收地价符合基本法律原则。并且，地价的法律性质是土地使用权人为其使用土地所支付的对价。只有签订土地使用权出让合同后，受让人方可合法享有国有土地使用权。故深圳市规资局以申请签订出让合同时点的标准计收地价具有合理正当性，否则会出现尚未合法使用土地却已按当时标准计算地价之悖论。第三，深圳市规资局适用《暂行措施》计收地价未违反信赖利益保护原则。对相对人信赖利益的保护，要全面考量信赖基础存在与否、相对人有无实施完整的信赖行为、相对人有无因信赖确实遭受利益损失等多个因素。具体到本案中，从《深圳市城市更新办法》2009年实施至2016年修订的七年间，地价规则数次变动，2015年深圳土地主管部门已以规范性文件的方式明确了地价测算时点为符合测算地价条件的受理申请时间，实践中也一直遵照执行，形成了稳定的行政惯例，故难以认定该公司对旧有地价规则存在足够稳定理性的信赖，不能认定深圳市规资局适用《暂行措施》计收地价违反了信赖利益保护原则。据此，判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

行政相对人基于对旧规定的信赖已实施了前期行为，相关规定变动对行政相对人后续可能会产生不利影响，由此产生规定变动合理性与行政相对人合法权益保护之间的平衡问题，涉及行政法上信赖保护原则的适用。信赖保护原则的适用基础是行政相对人存在应受法律保护的信赖利益，本案判决对如何认定行政相对人存在信赖利益进行了分析，并提出了相应考量标准，对厘清此类案件的裁判思路，具有一定的借鉴意义。