争议焦点在于省级人民政府批准征地的决定

究竟是否属于“最终裁决”

从原行政复议法第三十条第二款的规定，很难得出省级人民政府批准征地的决定不属于行政诉讼受案范围、不具有可诉性的结论。从字面和语法结构看，该规定本义的结论应该是：“省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，该规定强调了该最终裁决的行政复议决定必须是“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定”作出的。当然，这也暗含了一个前提，即已经认定了省级人民政府批准征地的决定是合法、有效的。但认定省级人民政府批准征地的决定是合法、有效的，绝不意味着就是认定该行政行为就是“最终裁决”，因为从行政法理论上说，一个行政行为作出以后就具有公信力，不论合法与否，除因严重违法而依法无效外，未经法定机关和法定程序撤销或变更，都推定为有效，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。省级人民政府作出的批准征地的决定也是如此，一经作出，不论是否合法，立即发生效力。

根据行政诉讼法第十三条第四项的规定，人民法院不受理的行政机关的最终裁决的行政行为，必须是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律规定的，除法律以外的任何法规、规章等规定都无效。笔者检索了大量资料，并未发现现行法律有省级人民政府作出的批准征地的决定是“最终裁决”的条款。

问题的解决可以从省级人民政府批准征地的决定

是否为内部行政行为考虑

原土地管理法第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”原土地管理法实施条例第二十条也同样规定：“征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。”既然征地公告和实施的主体是市、县人民政府，也就是对外实施征地行为的主体是市、县人民政府，那么征地主体就可以认定是市、县人民政府。

如果说原土地管理法及其实施条例对征地主体的规定是“犹抱琵琶半遮面”，那么，现行土地管理法及其实施条例对征地的主体规定得更为明确。

根据现行土地管理法第四十七条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。根据现行土地管理法实施条例第二十六条、第三十条、第三十一条的规定，申请征地的主体是县级以上地方人民政府。县级以上地方人民政府公告的内容不是省级人民政府的批准征地的决定，省级人民政府批准征地的决定并不直接送达行政相对人。由此可见，征地主体是县级以上地方人民政府，省级人民政府批准征地决定是内部审批。

需要注意的是，2015年5月10日，国务院出台了《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》，该决定附件2为《国务院决定调整为政府内部审批的事项目录》，该目录共80项以及4个子项，其中第39、40项分别是农用地转用审查和土地征收审查。也就是说，该文件将省级人民政府批准征地即征收土地的审查调整为“政府内部审批的事项”，批准征地行政行为的内部审批属性更加明确。

当然，如果将省级人民政府批准征地的决定定性为内部行政行为，那么，作出批准征地行为的省级人民政府是否可以作为行政复议的被申请人？2007年8月1日起施行的行政复议法实施条例第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”根据此规定，作出批准征地行为的省级人民政府是行政复议的被申请人，但未来是否也可以作为行政复议的被申请人，还要视将来行政复议法实施条例修改情况而定。