最高法院案例：追缴社会保险费不受处罚时效的限制——李言尧诉城阳区人社局不履行法定职责案

裁判要旨

追缴社会保险费属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为超过追诉时效是否构成处罚是两个不同层面的问题。因此，追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照劳动保障监察条例第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李言尧，男，1952年10月22日出生，汉族，住山东省莱西市。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市城阳区人力资源和社会保障局，住所地青岛市城阳区正阳路211号。

法定代表人宋振理，局长。

再审申请人李言尧因诉被申请人青岛市城阳区人力资源和社会保障局（以下简称城阳区人社局）不履行法定职责一案，青岛市中级人民法院于2019年11月28日作出（2019）鲁02行终675号行政判决，该判决已经发生法律效力。李言尧不服，向本院申请再审。本院于2020年5月19日作出（2020）鲁行申414号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明，2019年1月3日，被告对原告的投诉事项作出青城人社监不受字〔2019〕第001号《不予受理决定书》，载明的主要内容为：我局于2019年1月3日收到你关于银和金融押运有限公司未给缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的投诉。我局对你提交的有关材料进行了审查，现将有关情况告知如下：经查，你出生于1952年10月22日，2012年10月22日已达国家法定退休年龄。根据《劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”之规定，你与银和金融押运有限公司自2012年10月22日之后不存在劳动关系。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”之规定，由于你反映的2012年10月22日之前银和金融押运有限公司未依法缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的问题已经超过2年时效，故我局不再查处。综上，我局对你于2019年1月3日所反映的事项不予受理。

原告自2017年多次向被告反映银和金融押运有限公司（以下简称银和公司）未依法缴纳社会保险费、未足额支付加班工资等问题，被告作为信访事项予以处理，并作出书面意见书对原告进行告知。意见书的内容与涉案不予受理决定书的内容基本一致。后原告向被告正式提起启动程序的书面申请，即《启动社会保险征收补缴和劳动行政执法程序申请书》，申请被告依法启动对银和公司拖欠、拒缴原告社会保险费的非法行为调查落实查处后进行征收和补缴，并为申请人办理退休；申请被告责令银和公司支付原告在职期间的加班工资和应享有的全部福利待遇，并给予银和公司行政处罚。该申请书落款时间为2018年12月31日。

一审法院认为，《劳动保障监察条例》第九条第二款规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；（二）有明确的被投诉用人单位，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位违反劳动保障法律的行为所造成的；（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。对不符合第一款第（二）项规定的投诉，劳动保障监察机构应当告知投诉人补正投诉材料。对不符合第一款第（三）项规定的投诉，即对不属于劳动保障监察职权范围的投诉，劳动保障监察机构应当告诉投诉人；对属于劳动保障监察职权范围但不属于受理投诉的劳动保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有关劳动保障行政部门提出。”原告认为银和公司未为其缴纳社会保险费并拖欠加班工资和福利待遇，向被告城阳区人社局投诉。经审查，原告出生于1952年10月22日，于2012年10月22日达到国家法定退休年龄，根据《劳动合同法实施条例》第二十一条“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”之规定，被告认定原告此后与银和公司不存在劳动关系，不属于劳动保障监察范围，事实清楚，适用法律法规正确。根据《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”因此，对于原告所反映的2012年10月22日之前银和公司未为其缴纳社会保险费、未足额支付加班工资的问题，已经超过2年时效，不符合《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款第(一)项规定的受理条件，综上，被告针对原告投诉事项，于5日内作出了涉案不予受理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求及理由，没有事实和法律依据，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李言尧的诉讼请求。

李言尧不服，提起上诉。二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。

李言尧申请再审称，原审法院将再审申请人申请启动社会保险征收补缴程序认定为投诉事项，并借用了行政处罚法两年追究时效的法律规定，认定再审申请人申请启动社会保险征收补缴程序申请也属于行政处罚范畴，以超过两年时效为由驳回再审申请人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，也不符合最高人民法院行政法官会议纪要的精神。请求依法提审本案，改判支持再审申请人的诉讼请求。

被申请人城阳区人社局向本院提交书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，被申请人严格依照法律及行政法规的规定作出行政行为，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，再审应依法予以维持。

本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款规定：“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”，该法第六十三条第一款还规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”《关于实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第二十九条规定：“2011年7月1日以后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和此规定执行，对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律法规或者规章的行为，在两年内未被劳动保障行政部门发现也未被举报投诉的劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算。违反劳动保障法律法规或者规章的行为有连续或者继续状态的自行为终了之日起计算。”而《劳动保障监察条例》第二十条的规定为劳动保障行政执法时效规定，该条规定分为两款，在执法中不能仅依照第一款的两年时效规定，还需要综合第二款规定判断违法行为是否存在连续或者继续状态，以此确定劳动保障监察执法时效。《中华人民共和国社会保险法》实施之前《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费缴纳属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为超过追诉时效是否构成处罚是两个不同层面的问题。因此，追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照劳动保障监察条例第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面地方经办机构仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规对此并未限定追缴期。原一、二审法院判决均认定“李言尧所反映的2012年10月22日之前银和公司未为其缴纳社会保险费已经超过2年时效，不符合《关于实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第十八条第一款第（一）项规定的受理条件，城阳区人社局针对李言尧的投诉事项，作出不予受理决定，并无不当。”上述判决内容混淆了行政征收与行政处罚二者之间性质，存在适用法律错误的情形。

综合上述分析，劳动保障行政部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不予支持。劳动保障行政部门履行追缴社会保险的职责并不受2年处罚期限的限制，被申请人城阳区人社局针对李言尧提起的启动社会保险征收补缴的书面申请，作出的不予受理决定缺乏法律依据。但劳动保障行政部门追缴社会保险之前提是相对人与企业确认存在劳动关系及企业存在未依法缴纳社会保险费的行为，相对人请求履行上述查处职责，劳动保障行政部门应当就上述征缴之基础事实条件进行调查核实，并在此基础上作出相应的行政处理决定。在无相关证据证实存在征缴社会保险条件的情况下，人民法院亦不具备直接作出责令劳动保障行政部门履行征缴社会保险职责判决的条件和时机，但是应当就劳动保障行政部门未予处理的行为责令其重新作出处理。本案中，被申请人并未对李言尧提起的启动社会保险征收补缴的申请进行相关的必要的基础事实调查，而是以超过2年时效为由，径行决定不予受理不当，应予责令其重新作出处理。

综上，原审法院判决适用法律错误，应予纠正，再审申请人理由部分成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

一、撤销青岛市城阳区人民法院（2019）鲁0214行初4号行政判决和青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终675号；

二、责令青岛市城阳区人力资源和社会保障局针对李言尧的申请重新作出处理。

一、二审案件受理费共计100元，由青岛市城阳区人力资源和社会保障局负担。

本判决为终审判决。