最高法院案例：国有建设用地使用权出让合同属于行政协议——瑞道公司诉漯河市政府、漯河市自规局国用建设用地使用权出让合同案

裁判要旨

2015年5月1日生效的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，人民法院对于此类案件已经作为行政案件予以受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款关于2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释的规定，是根据实体从旧的法律适用规则，在《行政诉讼法》生效之前订立的行政协议仍然按照当时的规定适用。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是就审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷在案件实体方面的规范，并没有在程序上将该类纠纷排除出行政诉讼受案范围，同时由于土地出让合同属于典型的行政协议，大量的土地出让合同由行政庭受理、审理，最高人民法院通过发布典型案例等方式予以认可，说明司法实践中存在对此类争议提起行政诉讼的路径，当事人对涉案土地出让合同选择提起行政诉讼，也符合土地出让合同审理的发展方向。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（一审原告）漯河市瑞道置业有限公司。住所地：漯河经济技术开发区珠江路恒达科技工业园。

法定代表人梁培红，总经理。

委托代理人吴玉良，男，1969年1月15日出生，汉族，住漯河市源汇区。系漯河市瑞道置业有限公司工作人员。

被上诉人（一审被告）漯河市人民政府。住所地：漯河市郾城区淮河路10号。

法定代表人刘尚进，任市长。

被上诉人（一审被告）漯河市自然资源和规划局。住所地：漯河市松江路616号。

法定代表人王喜成，任局长。

漯河市瑞道置业有限公司因诉漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局国用建设用地使用权出让合同一案，不服许昌市中级人民法院（2019）豫10行初173号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

漯河市瑞道置业有限公司一审诉称，2015年1月21日，漯河市瑞道置业有限公司与漯河市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411100-CR-2015-0302-12526）。由漯河市瑞道置业有限公司取得坐落于漯河市郾城区昆仑路西侧、宗地编号为411103-002-007-0302-000、宗地面积为4756.48平方米国有土地使用权。出让价款21410000元，土地用途为批发零售用地。2015年2月5日，漯河市瑞道置业有限公司按照约定缴纳土地出让金。由于该宗地出让时存在地上建筑物、土地及房屋权利不清、安置补偿不到位、存在经济纠纷；地块位置、使用性质、容积率等规划条件不明确，不具备动工开发所必需的基本条件。同时，由于该宗地面积狭小且不规则，周围居民区密集，无法满足消防要求，妨碍附近居民通风采光，按照规划条件要求，根本无法进行商业性开发。基于上述事实，导致漯河市瑞道置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：411100-CR-2015-0302-12526）的目的不能实现，故提起本案诉讼，请求：1.解除漯河市瑞道置业有限公司与漯河市自然资源和规划局2015年1月21日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2.判令漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局退还土地出让金21410000元及利息（自2015年2月5日起按照人民银行规定的同期银行贷款利率支付利息直至土地出让金全部退还之日）并双倍退还定金8564000元；3.本案诉讼费用由漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局承担。

许昌市中级人民法院一审查明，2009年9月16日，河南省漯河市郾城区人民法院作出（2007）郾破字第1-1号协助执行通知书，由原漯河市国土资源局协助将河南省郾城物资集团总公司名下位于交通路北段路西的国有划拨土地（土地证号：漯国用（2004）第0020**，使用权面积8016.1平方米，在扣除公司兴建集资家属楼占用土地面积2501.4平方米后，将剩余使用权面积为5514.7平方米）收回后，再按照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国企业破产法》的规定处理。2010年4月14日，漯河市人民政府作出《关于收回国有土地使用权的决定》（漯政土[2010]30号），对该块宗地收回并进入土地市场依法处置。2014年11月20日，原漯河市国土资源局以漯国土资[2014]184号文向漯河市人民政府请示，请求对该宗地挂牌出让，该宗地面积减至4756.48平方米。漯河市人民政府以漯政土[2014]178号文，批复同意原漯河市国土资源局的出让方案。2014年12月11日，原漯河市国土资源局在网上发布漯国土网挂告字[2014]39号公告，对编号2014-75号和2014-76号（涉案宗地）土地挂牌出让，2014-75号宗地注明，该宗地因地块较小，竞得方须根据该街区控制性规划与相邻地块统一规划开发建设。案涉宗地2014-76号注明，该宗地为破产企业用地，地上建筑物按估价278.5962万元同土地一并出让，成交后竞得人将地上建筑物价款支付给破产管理人。2015年1月14日，河南恒瑞淀粉科技股份有限公司以其控股的子公司，即漯河市瑞道置业有限公司的名义与原漯河市国土资源局签订成交确认书，2015年1月21日，漯河市瑞道置业有限公司与原漯河市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2015年2月4日，漯河市人民政府对漯河市瑞道置业有限公司作出《关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复》（漯政土[2015]29号），漯河市人民政府同意将该宗地出让给漯河市瑞道置业有限公司。2015年2月5日，漯河市瑞道置业有限公司向漯河市财政局综合计费科缴纳了土地出让价款21410000元。2019年7月11日，漯河市瑞道置业有限公司以该宗地较小又不规则（面积小于5000平方米），而且周围居民区密集，按规划条件根本无法进行开发为由，向漯河市人民政府提出有偿回购的申请。2019年7月15日，漯河市工商业联合会向漯河市人民政府专题提出解决该宗地问题的建议。2019年8月28日，漯河市自然资源和规划局向漯河市人民政府提交《关于对妥善处理河南恒瑞淀粉科技有限公司有关土地问题的建议》的报告，建议市政府召集财政、法制、自然资源和规划局等相关单位，召开专题会议研究后提出一揽子的解决方案，并建议漯河市司法局提出意见。漯河市司法局于2019年9月19日作出漯司核（2019）36号合法性审核意见书。该局认为，根据该宗地的实际情况，只有与周边地块统一规划，统一开发，现由河南恒瑞淀粉科技有限公司单独开发已不现实，也存在政策上的制约。原国土资源局在2014年挂牌出让该宗地时，没有充分考虑漯河市人民政府2013年3月13日《关于加强城市规划管理严格控制零星建设的通知》（漯政[2013]32号），而一旦形成诉讼，漯河市瑞道置业有限公司以原漯河市国土资源局挂牌出让该宗土地时违反漯河市人民政府规定为由提出抗辩，结果也可能具有不确定性，为妥善解决本宗地相关问题，实现法律效果和社会效果相统一，建议由漯河市自然资源和规划局与河南恒瑞淀粉科技有限公司就土地出让合同的解除，充分协商沟通，化解矛盾。

许昌市中级人民法院一审另查明，2013年3月13日，漯河市人民政府印发《关于加强城市规划管理严格控制零星建设的通知》（漯政[2013]32号），提出占地面积小于5000平方米的单块土地上的开发项目属于通知上所称的零星建设，并提出在城市总体规划确定的建设用地范围内，推行“统一规划，统一征收，统一出让，连片改造，合理布局，综合配套”的集中统一建设方式，不再受理和审批村（居）个人建房申请，禁止村（居）民个人零星建房，严格控制零星建设项目。占地面积小于5000平方米的单块土地原则上不再出让开发。截止目前，地面建筑物未缴款，未办理用地许可证和国有建设用地使用权证。

许昌市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，漯河市瑞道置业有限公司于2015年1月21日与漯河市自然资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，现双方发生纠纷，故应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》开宗明义地提出，“根据《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。”该司法解释为认定国有土地出让合同为民事合同提供了法律依据。因此，根据当时的司法解释规定，本案纠纷应属于人民法院民事诉讼的受案范围，不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理行政诉讼的立案条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回漯河市瑞道置业有限公司的起诉。

漯河市瑞道置业有限公司不服一审法院裁定，向本院上诉称：（一）《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》主要明确涉及国有土地使用权合同纠纷中解决双方实体权利应遵循的法律问题，并未明确此类纠纷只能进行民事诉讼，不得进行行政诉讼。（二）上诉人对此类纠纷选择民事诉讼还是行政诉讼具有自主选择权，且河南省高级人民法院于2019年11月6日作出（2019）豫行指49号行政裁定，指定许昌市中级人民法院管辖本案，许昌市中级人民法院应当尊重上诉人的选择权，进行实体审理。（三）《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2020年1月1日起施行，上诉人于2019年10月17日选择行政诉讼，根据当时的法律规定和最高人民法院发布的2015年度十大经济行政典型案例，上诉人只能选择行政诉讼。且当时河南三级法院均把行政协议纳入行政诉讼的受案范围。（四）2019年7月15日，河南省高级人民法院经审判委员会讨论后作出（2018）豫行终3160号行政判决，涉案国有土地使用权出让合同签订的时间是2011年，上诉人选择提起行政诉讼时亦参考了该案例。综上，本案属于行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回起诉是对法律理念及立法本意的错误理解，应予纠正。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院以行政诉讼进行审理。

漯河市人民政府、漯河市自然资源和规划局未提交书面答辩意见。

本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

本院认为，国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，2015年5月1日生效的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围后，人民法院对于此类案件已经作为行政案件予以受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款关于2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释的规定，是根据实体从旧的法律适用规则，在《中华人民共和国行政诉讼法》生效之前订立的行政协议仍然按照当时的规定适用。就本案来说，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是就审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷在案件实体方面的规范，并没有在程序上将该类纠纷排除出行政诉讼受案范围，同时由于土地出让合同属于典型的行政协议，大量的土地出让合同由行政庭受理、审理，最高人民法院通过发布典型案例等方式予以认可，说明司法实践中存在对此类争议提起行政诉讼的路径，本案原告对涉案土地出让合同选择提起行政诉讼，也符合土地出让合同审理的发展方向。一审法院认定本案纠纷不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销许昌市中级人民法院（2019）豫10行初173号行政裁定；

二、本案指令许昌市中级人民法院继续审理。