最高法院案例：行政机关对补偿款数额的认定确有错误的，人民法院可以判决予以变更——吴某某诉运城市政府行政补偿案

裁判要旨

1.行政机关对补偿款数额的认定确有错误的，人民法院可以判决予以变更

人民法院审理行政诉讼案件，应当在坚持合法性审查的基础上，注重对原告实质诉求和核心争议的审查、回应，依法选择最有利于实质解决行政争议的裁判方式。依法可以适用变更判决、给付判决等判决方式的，应当优先适用，以直接回应原告实质诉求。该案系行政补偿领域中依法适用变更判决以实质化解争议的典型案件。被诉行政机关对补偿款数额的认定确有错误，人民法院在查明案件事实的基础上，依法适用变更判决确定具体补偿款数额，高效、实质化解行政争议。

2. 原国有划拨土地上企业职工集资建房的征收补偿

涉案土地原属国有划拨用地，上世纪90年代单位为解决职工住房困难将部分土地分予职工建房，具有一定社会福利性质。当事人合法占有使用涉案土地，征收时应当予以合理补偿。根据《征收补偿方案》及《实施细则》规定的涉案补偿标准和其他已建房户的实际补偿情况看，涉案项目的补偿标准实际上包含房屋及其分摊土地使用权价值，且本案同时获得土地的其他已建房户的补偿实际亦包含土地价值。据此，当事人未建房的土地价值亦应予以补偿。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴某某，女，1969年11月15日出生，汉族，住山西省运城市盐湖区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省运城市人民政府。住所地：山西省运城市盐湖区。

法定代表人：储祥好，市长。

委托诉讼代理人：任添。

委托诉讼代理人：杨九兴。

再审申请人吴某某因诉被申请人山西省运城市人民政府（以下简称运城市政府）行政补偿一案，不服山西省高级人民法院（2022）晋行终483号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年6月27日作出（2023）最高法行申1508号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

山西省临汾市中级人民法院（2022）晋10行初40号行政判决查明，吴某某系山西省原运城地区生产资料服务公司（以下简称原生产资料公司）的职工。1986年3月11日，山西省原运城地区物资局将部分土地划拨给原生产资料公司。1993年6月18日，原生产资料公司与吴某某签订《企业职工集资建房协议》，该协议约定:“一、地皮所有权归公司所有，土地使用税由公司交纳。建房一切费用全部由职工个人负担。二、建房职工对所建房享有使用权、继承权，但不得转让和出卖。如确因本人工作调外地，需转让和出卖时，只能在本公司范围内转让和出卖。具体问题由买卖双方协商，之后，由公司办理有关手续……。五、1993年12月31日前主房未盖者，地皮收回，填地等费用由职工个人负担。”吴某某取得涉案2.8分土地后修建院基围墙，但未建房。吴某某亦未获得涉案土地的国有土地使用权证，未缴纳过土地出让金。

2013年4月27日，运城市政府发布《关于圣惠旧城区改建和基础设施建设房屋征收的公告》（以下简称《房屋征收公告》）及《圣惠旧城区改建和基础设施建设房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。2018年10月15日，山西省运城市圣惠新区建设管理中心作出圣惠新区发〔2018〕15号《运城市人民路学校新校建设项目房屋征收补偿实施细则》（以下简称《实施细则》），在《实施细则》附件二中附属设施补偿标准中14规定，砖围墙（水泥抹面为每平方米100元）。山西金汇丰房地产评估有限公司于2018年10月30日针对吴某某作出房屋征收评估明细表，评估名称为石砌围墙，数量为190.80平方米，单价为100元，成新率为90%，评估值为17172元。2018年11月29日，运城市政府对吴某某石砌围墙进行现场勘查，勘查结果为（12×2+9.2×2）×3×1.5。吴某某未签字确认。2019年5月14日，运城市政府作出运土收储字（2019）9号国有土地使用权收回通知，收回阜财路以东，货场东路西线以西，海光街以北，卧云街以南中的34.91亩国有土地使用权，纳入政府土地储备库。2021年6月23日，吴某某提起行政诉讼，请求依法判令运城市政府按2021年运城市政府规定的拆迁补偿标准，限期向其支付征地拆迁补偿款47万元（以实际计算为准）。山西省临汾市中级人民法院于2021年9月28日作出（2021）晋10行初87号行政判决，责令运城市政府于判决生效后60日内针对吴某某院基被收回的事项作出书面补偿决定。双方收到该判决书后均未上诉。2021年12月22日，运城市政府作出《运城市人民政府征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），对吴某某补偿17172元。吴某某不服，提起本案诉讼，请求撤销《征收补偿决定》，判令运城市政府按《征收补偿决定》作出时涉案院基及地基同类房地产市场评估价格给予补偿。

山西省临汾市中级人民法院（2022）晋10行初40号行政判决认为，吴某某在原生产资料公司将涉案2.8分土地规划为其使用后，仅在该块土地上投资建设了部分地基围墙，并未加盖能够满足生活居住条件的房屋。对于吴某某所投资建造的部分，运城市政府依据评估公司的评估结果参考《实施细则》中对围墙的补偿标准对吴某某予以补偿，已经对其所造成的损失予以补偿，运城市政府作出的《征收补偿决定》并无不当。涉案土地系原生产资料公司国有划拨土地，为了照顾职工生活划拨给吴某某使用，但约定地皮所有权归公司所有，吴某某主张运城市政府应按照市场价格补偿地基的主张缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴某某的诉讼请求。吴某某不服，提出上诉。

山西省高级人民法院（2022）晋行终483号行政判决认为，吴某某在涉案划拨土地上进行了地基石砌围墙建设，运城市政府收回涉案划拨土地时，应当对涉案地基、围墙给予相应补偿。运城市政府参考《实施细则》确定的补偿标准，根据评估公司的评估结果，作出《征收补偿决定》，并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

吴某某申请再审称，再审申请人从1993年开始对涉案院基合法占有并投资建设，具有信赖利益，应当得到保障；被申请人应当按照被收回国有土地的性质、用途、区位等，以作出《征收补偿决定》之日的市场评估价格给予补偿。请求依法支持再审申请人的再审请求。

运城市政府答辩称，涉案国有土地使用权人为原生产资料公司，该公司破产时运城市政府未收回企业所使用的划拨土地，并未认可再审申请人所占土地的合法性；自涉案院基规划让再审申请人建房至被征收时，再审申请人只是进行了地基石砌围墙建设，并没有实际建房，一、二审行政判决已经充分保护了再审申请人的合法权益；再审申请人并非涉案国有土地使用权人，无权要求被申请人按照被征收国有土地的性质、用途、区位等给予补偿。请求驳回吴某某的再审申请。

本院再审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制作补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，涉案土地原属国有划拨用地，1993年原生产资料公司与吴某某签订《企业职工集资建房协议》，将涉案2.8分土地规划由吴某某建房使用。上世纪90年代单位为解决职工住房困难将部分土地分予职工建房，具有一定社会福利性质。吴某某合法占有使用涉案土地，征收时应当予以合理补偿。根据《征收补偿方案》及《实施细则》规定的涉案补偿标准和其他已建房户的实际补偿情况看，涉案项目的补偿标准实际上包含房屋及其分摊土地使用权价值，且本案同时获得土地的其他已建房户的补偿实际亦包含土地价值。据此，吴某某未建房的土地价值亦应予以补偿。涉案土地为2.8分即186.67平方米，《征收补偿决定》认定地基石砌围墙建设面积为190.80平方米，从有利于当事人原则和尊重政府处理意见考虑，本院认定据以补偿的土地面积为190.80平方米。按照《实施细则》第九条房屋货币补偿标准，可以认定“小院的补偿标准每平方米3700元包含房屋及其分摊土地使用权价值”，即3700元/㎡实质包括房屋及其分摊土地价值；其中1250元/㎡为建设房屋成本。由此，酌定建设房屋相应所占土地价值为3700元/㎡-1250元/㎡=2450元/㎡，涉案土地价值即应为2450元/㎡×190.80平方米=467460元。运城市政府客观上存在迟延支付土地价值部分补偿款问题，但其迟延支付的主要原因在于对土地价值是否属于补偿范围未予考虑，而并非故意拖延，故本院不支持另外判处利息损失。基于此，吴某某涉案征收补偿款额具体为：467460元（土地价值）+17172元（砖墙成本）=484632元。

综上，运城市政府仅对再审申请人院基围墙成本予以补偿，未对其所涉土地价值予以补偿，作出《征收补偿决定》，认定事实错误。再审申请人主张按照《征收补偿决定》作出时涉案院基同类房地产市场评估价格给予补偿，具有事实根据和法律依据。一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院予以维持，显属不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：

一、撤销山西省高级人民法院（2022）晋行终483号行政判决；

二、撤销山西省临汾市中级人民法院（2022）晋10行初40号行政判决；

三、变更山西省运城市人民政府于2021年12月22日作出的《运城市人民政府征收补偿决定书》“采用货币补偿方式对被征收人吴某某进行补偿，补偿金额为人民币17172元”为“采用货币补偿方式对被征收人吴某某进行补偿，补偿金额为人民币484632元”。

一、二审案件受理费共计100元，由山西省运城市人民政府负担。

本判决为终审判决。