最高法院案例：经行政复议后再提起行政诉讼时起诉期限的认定

裁判要旨

1.公民、法人或者其他组织作为行政复议申请人向复议机关申请行政复议后，在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，行政复议申请人作为原告向人民法院提起行政诉讼的，应当将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告。如果原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告；若原告不同意追加，则人民法院应当将另一机关列为共同被告。

2. 经行政复议后再提起行政诉讼的，起诉期限应当为行政复议申请人收到行政复议决定书之日起十五日内，而并非其知道或者应当知道原行政行为作出之日起六个月内。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

张某于2018年11月向淄博市临淄区残疾人联合会（以下简称临淄区残联）发出政府信息公开申请。临淄区残联于2018年12月5日对其申请作出政府信息公开申请答复书。张某认为该答复不符合法律规定，向淄博市临淄区人民政府（以下简称临淄区政府）申请行政复议。临淄区政府受理后于2019年1月17日作出行政复议决定书，维持了临淄区残联政府信息公开申请答复。张某于2019年1月22日收到临淄区政府邮寄送达的行政复议决定书后未在15日内提起行政诉讼。2019年5月29日，张某以临淄区残联为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销临淄区残联于2018年12月5日作出的政府信息公开申请答复书。后法院依法追加临淄区政府为本案共同被告。

山东省淄博市临淄区人民法院于2019年9月30日作出（2019）鲁0305行初47号行政裁定：驳回张某的诉讼请求。张某不服一审判决，以其起诉未超过起诉期限为由提出上诉。山东省淄博市中级人民法院于2019年12月19日作出（2019）鲁03行终295号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

【裁判理由】：

法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”《行政诉讼法解释》第一百三十四条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”

根据上述规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经行政复议而直接向人民法院提起诉讼（法律法规规定应先复议后诉讼的除外）。其中经行政复议后再提起行政诉讼情形下的起诉期限为原告收到复议决定书之日起十五日内，不经行政复议而直接提起行政诉讼情形下的起诉期限则为自原告知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。公民、法人或者其他组织作为行政复议申请人向复议机关申请行政复议后，在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，行政复议申请人作为原告向人民法院提起行政诉讼的，应当将作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告，而不能只起诉作出原行政行为的行政机关或复议机关。此时如果原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告；若原告不同意追加，则人民法院应当将另一机关列为共同被告。且在此情形下，应当以复议决定送达时间确定起诉期限。亦即在复议机关作出维持原行政行为决定的情形下，原告若对此提起行政诉讼，则必须以作出原行政行为的行政机关和复议机关作为行政诉讼的共同被告，而不能只选择上述两机关中的某一机关提起行政诉讼，且此情形下必须以复议决定送达时间确定起诉期限。

本案中，张某对于临淄区残联作出的政府信息公开申请答复不服，其可以先申请行政复议后提起行政诉讼，也可以不经行政复议而直接提起行政诉讼。但本案中张某选择了先申请行政复议后提起行政诉讼，并且临淄区政府的行政复议系决定维持原行政行为，此时张某在行政复议后提起行政诉讼，依法应当将作出原行政行为的行政机关即临淄区残联和复议机关即临淄区政府作为共同被告，且起诉期限依法为张某收到临淄区政府作出的行政复议决定书之日起十五日内，而非其知道或者应当知道临淄区残联作出行政行为之日起六个月内。因此，一审法院在张某只起诉临淄区残联的情况下应当告知其追加复议机关即临淄区政府为共同被告，并且在张某申请追加临淄区政府为共同被告后，应以张某收到临淄区政府作出的行政复议决定书的时间确定起诉期限，且起诉期限依法为张某收到临淄区政府作出的行政复议决定书之日起十五日内。而张某于2019年1月22日收到临淄区政府邮寄送达的涉案行政复议决定书，其于2019年5月才向一审法院提起行政诉讼显然已经超出十五日的法定起诉期限，且其在本案中亦无《行政诉讼法》第四十八条规定的情形。因此，一审法院认定张某提起本案诉讼已超法定起诉期限并据此驳回其起诉正确，依法应予维持。张某所提出的上诉主张系其对法律和司法解释相关规定的错误理解，依法不能成立，不予支持。

来源：

一审：山东省淄博市临淄区人民法院（2019）鲁0305行初47号行政裁定；

二审：山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03行终295号行政裁定。