最高法院案例：缴纳行政罚款不会导致违法建筑转变为合法建筑

裁判要旨

1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定和发布征收补偿方案系行政法规赋予征收行政机关的法定职权，征收部门有权在不违反上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定征收补偿方案的内容时可以根据各地具体情况，并结合多数被征收人的意见对征收补偿方案作出具体规定。

2.关于当事人主张其涉案房屋已交纳罚款，应认定为合法建筑并给予补偿问题。因涉案房屋已被行政机关确认为违法建筑，而缴纳行政罚款本身不会导致涉案房屋转变为合法建筑。当事人主张按照有照房屋进行补偿安置于法无据。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：顾金莹，女，1962年6月26日出生，汉族，住吉林省安图县。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会。住所地：吉林省长白山保护开发区池北区。

法定代表人：王强，该管理委员会区长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省长白山保护开发区管理委员会。住所地：吉林省长白山保护开发区池北区。

法定代表人：王库，该管理委员会主任。

再审申请人顾金莹因诉吉林省长白山保护开发区池北区管理委员会（以下简称池北区管委会）补偿决定、吉林省长白山保护开发区管理委员会（以下简称长白山管委会）行政复议一案，不服吉林省高级人民法院（2018）吉行终192号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员宋春雨、审判员张艳组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

顾金莹向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决、池北区管委会作出的池北管房征补[2017]108号《池北区管委会关于对顾金莹房屋征收补偿决定》（以下简称《补偿决定》）和长白山管委会作出的长管复决字[2017]35号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），依法改判或发回重审。主要的事实与理由为：一是池北区管委会不具有作出《补偿决定》的法定职权。二是《补偿决定》违法。首先，《池北区山丹小区棚户区及旧城区改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）违反法定程序，欠缺法定内容，相关条款无法执行，且对被征收人的补偿不符合公平原则。其次，选定评估机构及评估的程序违法。第三，其10.3平方米仓房、57平方米房屋和66平方米车库应按照有照房屋进行补偿安置。三是池北区管委会未对其220.5平方米的建筑面积予以调查、认定和处理。四是长白山管委会作出的《复议决定》违法。

本院认为：本案的争议焦点是池北区管委会是否具有作出《补偿决定》的法定职权以及《补偿决定》和《复议决定》的合法性。

首先，关于池北区管委会是否具有作出《补偿决定》的法定职权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。吉政发[2006]30号《吉林省政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制和职能权限的意见》第一条第三项规定，长白山管委会下设池西、池北、池南三个经济管理区，具有相当于县级政府的行政管理职能和权限。故池北区管委会依法具有作出《补偿决定》的法定职权。吉林省机构编制委员会文件吉编发[2013]39号《关于印发长白山管委会及所属事业单位“三定”规定的通知》并未否定池北区管委会具有县级人民政府的职权，因此，再审申请人有关池北区管委会没有作出《补偿决定》职权的主张，于法无据，不能成立。

其次，关于《补偿决定》的合法性问题。（一）《征收补偿方案》的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，2016年10月13日，池北区管委会制定《池北区山丹小区棚户区及旧城改造一期项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并公示，向社会公开征求意见，征求意见期限为2016年10月13日至2016年11月13日。2017年3月16日，池北区管委会作出并公示了《池北区管委会关于征求意见情况的公示》,对被征收人针对方案提出的意见和建议进行归纳并予以答复，并对征求意见稿中的第七条进行了修改。因本案不存在多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情况，故池北区管委会未召开听证会符合相关规定。综上，可以认定案涉《征收补偿方案》的制定程序符合法律法规规定。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定和发布征收补偿方案系行政法规赋予征收行政机关的法定职权，征收部门有权在不违反上位法规定的征收补偿原则的前提下，在制定征收补偿方案的内容时可以根据各地具体情况，并结合多数被征收人的意见对征收补偿方案作出具体规定。本案中，池北区管委会结合多数被征收人的意见、当地经济发展、项目规划设计及被征收房屋的具体情况等制定的《征收补偿方案》未违反《国有土地上征收与补偿条例》的相关规定，并无不当。再审申请人主张《征收补偿方案》对无籍房、临时商业用房、住改商等规定均应有相关法律规定，否则即应视为违法等主张，于法无据，不予支持。（二）选定评估机构及评估程序的合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中选定的评估机构已获得多数被征收人同意，确定其为房地产价格评估机构，选择程序并不违反法律法规的规定。至于再审申请人提出估价师未参与实地勘察、评估师签名系作假等问题，案涉项目评估师已在一审庭审中对上述问题作出了合理解释，故对再审申请人主张选定评估机构及评估程序不合法，不予支持。（三）关于再审申请人主张其10.3平方米仓房应按合法建筑予以补偿的问题。因该仓房因不属于增加主房面积的“前接后搭”，故池北区管委会按照附属物予以评估补偿，符合《补偿方案》的规定。关于再审申请人主张其57平方米房屋和66平方米车库已交纳罚款，应认定为合法建筑并给予补偿问题。上述建筑已被行政机关确认为违法建筑，而缴纳行政罚款本身不会导致上述建筑转变为合法建筑。再审申请人主张按照有照房屋进行补偿安置于法无据。

第三，关于再审申请人220.5平方米建筑物认定和处理等问题。因《补偿决定》中载明“如有其他无证房屋，由相关部门进行认定，征收部门根据认定结果另行补偿或不予补偿；如有漏项，由评估公司现场勘查评估后另行补偿。”因此，再审申请人的上述主张不属于本案审查范畴。

最后，关于《复议决定》合法性问题。《补偿决定》认定事实清楚，程序合法，长白山管委会经复议后予以维持，符合法律规定。因此，对再审申请人提出撤销《复议决定》的主张不予支持。

综上，顾金莹的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人顾金莹的再审申请。