最高法院案例：通过“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，属于违法行政

裁判要旨

建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：秦广德。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处。住所地：山东省菏泽市牡丹区牡丹北路。

法定代表人：邢士国，该办事处主任。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红西街999号。

法定代表人：张泽中，该区人民政府区长。

再审申请人秦广德因诉山东省菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1367号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员孙江、审判员李纬华、审判员李绍华组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

再审申请人秦广德以牡丹区政府、牡丹街道办在未经批准且未与其签署补偿协议的情况下，将其使用的土地非法改变为非农建设用地，导致其种植的苗木花卉等被毁，损失巨大为由，向山东省菏泽市中级人民法院提起诉讼，请求确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，赔偿其经济损失45900元。

一审法院查明：2015年4月17日，山东省菏泽市牡丹街道办事处丁堂村村民委员会（以下简称丁堂村村委会）与牡丹街道办签订合同，约定丁堂行政村所属土地156.489亩流转给牡丹街道办使用。秦广德承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。合同签订后，对地上附着物进行了清点，秦广德也参与清点并签字，领取了地上附着物补偿款。牡丹街道办已将合同所约定的2015年度占地补偿款支付丁堂村村委会，由其向该村村民进行发放。国花大道属于国道G327连固线牡丹区绕城段改建工程，牡丹区政府成立了国花大道及七里河湿地建设指挥部。菏泽市人民政府将国花大道工程列入2016年菏泽经济社会发展重点工作，菏泽市公路局和牡丹区政府是该项目的责任人。2016年1月14日，山东省交通运输厅在济南组织召开了《G327连固线牡丹区绕城段改建工程可行性研究报告》审查会议，审查认为该可行性报告研究深度基本达到了交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制办法》的要求，项目建设具有必要性。2015年12月8日，菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函〔2015〕60号），认为牡丹街道办未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹办事处组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”2015年12月23日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等3人信访作出《答复意见书》，告知3人针对反映的国花大道用地问题，已作出《责令停止违法行为通知书》和《关于对违法违规行为依法处理的函》，由牡丹街道办限期整改，国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。2016年3月30日，牡丹街道办向菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》（菏国土资牡分函〔2015〕60号）提起诉讼，案号（2016）鲁1702行初20号。秦广德认为牡丹街道办、牡丹区政府强行占地行为违法，给其造成巨大经济损失，遂提起本案行政诉讼，请求确认牡丹街道办、牡丹区政府占用其承包地修建道路的行政行为违法，判令牡丹街道办、牡丹区政府赔偿其经济损失45900元。

一审法院认为:一、关于秦广德的诉讼主体资格。涉案土地属丁堂行政村集体所有，由丁堂村村委会与牡丹街道办签订协议流转给办事处使用，秦广德所承包经营的土地在协议所涉及的地块内。土地承包经营者是土地原使用者，属于土地权利人，具有提起诉讼的原告主体资格。二、涉案土地系丁堂行政村流转给牡丹街道办使用，并非牡丹街道办、牡丹区政府强制占用，但改变用途用于建设作为G327连固线牡丹区绕城段改建工程的国花大道属实。根据菏泽市人民政府文件，牡丹区政府是国花大道责任主体之一，牡丹街道办与丁堂村村委会签订了土地流转协议。秦广德以两者为被告提起行政诉讼，被告主体适格。三、虽然涉案建设项目属于建设国道连固线，经可行性研究论证具有建设的必要性，但仍应当先经过正常的项目报批和土地征收程序后，方可进入实施阶段。而本案牡丹街道办、牡丹区政府未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此对秦广德要求确认牡丹街道办、牡丹区政府占用土地修建道路行为违法的诉讼请求，予以支持。四、丁堂行政村将土地交由牡丹街道办使用的过程中，相关人员对地上附着物进行了清点，秦广德参与清点并签字且已领取了地上附着物补偿款，秦广德在本案中再次诉请赔偿地上附着物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据，对秦广德此项诉求不予支持。判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路行政行为违法；驳回秦广德要求赔偿损失45900元的诉讼请求。

秦广德、牡丹街道办不服，向山东省高级人民法院上诉。秦广德请求撤销一审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失45900元。牡丹街道办请求撤销一审判决，改判驳回秦广德的起诉。二审法院查明的事实与一审法院判决认定的事实基本一致。

二审法院认为,本案原告主体适格。一审法院判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法亦无不当。关于一审法院判决驳回秦广德行政赔偿请求是否合法正确的问题。二审法院认为，牡丹区政府和牡丹街道办在未经依法征收的情况下实施了占地行为，但是根据查明事实，菏泽市国土资源局牡丹区分局作出《关于对违法违规行为依法处理的函》，认为牡丹街道办未经批准于2015年年底占用丁堂村350亩耕地修筑国花大道，决定“由牡丹街道办组织人员将占用丁堂村的350亩耕地进行复耕；对于上述违法用地，如不能及时处理到位，将按程序由区政府通报批评，限期整改；责成牡丹区国土资源所协助牡丹区办事处做好具体监管工作，坚决杜绝类似非法占用耕地的情况再次发生。”且菏泽市国土资源局牡丹区分局在《答复意见书》中称国花大道项目建设审批文件正在积极办理中。虽然牡丹街道办向菏泽市牡丹区人民法院对菏泽市国土资源局牡丹区分局《关于对违法违规行为依法处理的函》提起诉讼，但该诉讼裁判结果并非本案就牡丹区政府、牡丹街道办占地行为是否合法依法作出裁判的依据。土地征收应当依法进行补偿，秦广德已经领取了地上附着物的补偿款，而在本案违法占地诉讼中，土地征收补偿尚未进行，已经领取的补偿与应依法取得的土地征收补偿之间是否存在差距，未经行政程序予以认定，一审法院判决以已经领取补偿款为由驳回赔偿诉讼请求，理由不当，二审法院予以指出。而秦广德在本案诉讼中提出数额明确的行政赔偿请求，裁判时机尚未成熟；其要求对地上附着物损失进行鉴定，并按实际损失给予赔偿，并主张一审法院未准许不当，二审法院不予支持。因此，一审法院对秦广德的行政赔偿请求判决予以驳回并无不当。秦广德如果认为在领取补偿款之外仍有相关损失，应在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行解决。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2016）鲁行终1367号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

秦广德不服，向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失45900元。主要事实和理由为：1.虽然二审法院确认两被申请人占用土地修建道路行政行为违法，但法院认定“涉案土地系丁堂行政村流转给牡丹街道办使用，并非两被告强行占用”事实错误，与法相悖。根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设。牡丹街道办与丁堂行政村签订的涉案土地流转的合同书本身因违法属于无效合同，再审被申请人依据无效的合同且在未经再审申请人同意的情况下占用承包地进行非农建设，显属强行占用行为。原审法院对违法过程未能进行全面认定，显然错误。2.法院认定申请人参与清点并签字领取了地上附着物补偿款没有事实和法律依据。牡丹街道办与丁堂村进行的所谓附着物清点、发放补偿款等系列行为没有合法依据；占用土地按照什么标准、方式补偿或赔偿，没有与当事人进行协商，再审申请人对所谓补偿标准从未同意。再审被申请人违法占用再审申请人正在耕种中的土地，铲除了正在生长的地上附着物，再审申请人要求按照实际损失给予赔偿，符合一般的赔偿原则和法律规定。目前再审申请人的损失仍在不断扩大，原审法院拒绝司法鉴定，侵害了再审申请人的合法权益。3.虽然一、二审认定了被申请人占用土地修建道路违法，但被申请人置生效判决于不顾，仍然继续违法行为。

本院认为：再审申请人秦广德在原审中的诉讼请求为，确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，并赔偿其经济损失45900元。在原一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，秦广德仍向我院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办对秦广德是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。

首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。本案中，由于牡丹区政府、牡丹街道办未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此原一、二审法院认定牡丹区政府和牡丹街道办未经正常的项目报批和土地征收程序，仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行建设项目，缺乏法律依据，属于违法，并判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，并无不当。再审申请人对此亦无异议，本院予以确认。

其次，因本案系再审申请人针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转协议相关事宜不予审查。因此，秦广德关于土地流转协议无效，原审法院判决并未全面认定的主张不能成立，本院不予支持。

最后，关于原一、二审法院判决驳回秦广德行政赔偿请求是否合法正确的问题。二审法院判决驳回行政赔偿请求的主要理由有两个：一是判决承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟；二是等待后续征地补偿程序予以救济。关于第一个理由，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”秦广德所承包的农田被违法占用，其合法权益已受到损害，且可以计算出其因违法占地行为所遭受的实际损失，具有依法取得行政赔偿的权利。因此，原二审法院的第一个理由不能成立。关于第二个理由，因本案被诉行政行为系非法占地行为，牡丹区政府和牡丹街道办是否以及能否补办征地手续，不属于本案的审查范围。据此，原二审判决以上述理由驳回秦广德的行政赔偿请求，理由不能成立，本院予以纠正。关于牡丹区政府、牡丹街道办赔偿再审申请人损失数额问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，“主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。”在本案一、二审审理中，秦广德对于存在土地附着物以及苗木的损失，均未提交有效证据证明，亦未提交其他证据证明存在种植以外的损失。本案牡丹区政府和牡丹街道办与秦广德所在丁堂村村委会已在土地流转协议中约定，按照每年每亩1500斤小麦价格的标准对土地承包人给予补偿。有关地上附着物的毁损损失，牡丹区政府和牡丹街道办亦在原审中提交了对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对再审申请人的地上附着物进行补偿，且再审申请人已实际领取了地上附着物补偿款的证据。在再审申请人未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符，原审法院对其就地上附着物损失鉴定申请不予准许亦无不当。综上，依据再审申请人提供的现有证据，尚不能支持其要求牡丹区政府和牡丹街道办赔偿经济损失45900元的主张。原审判决的结论并无不当。

综上，秦广德的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人秦广德的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申4387号行政裁定书