一般而言，行政机关作出一个行政行为，需要向行政相对人送达才能生效，在一些特殊情况下，如行政相对人人数众多时，法律规定以公告作为对行政行为进行送达的方式，在这种情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政行为而非公告，行政相对人对公告提起诉讼的，不符合起诉条件。但是，如果行政机关在发布公告之前并未单独作出行政行为，那么公告除了是公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体，此时公告应具有可诉性。本案被诉行为形式上是作为送达行政行为方式的公告，但从一、二审查明的事实来看，行政机关并未作出房屋征收决定，该公告既是公示告知行为，亦是房屋征收决定的载体，对房屋所有人的权利产生实际影响，具有可诉性。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申8351号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：邹科良，男，1962年11月6日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民政府。住所地：乌鲁木齐市四平路2288号。

法定代表人：刘俊，该区人民政府区长。

再审申请人邹科良因诉新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民政府（以下简称新市区政府）土地行政征收一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行终40号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

邹科良申请再审称，1.邹科良作为案涉房屋的合法所有权人及集体土地的实际使用人,与被诉新市区政府作出的乌高（新）告〔2017〕18号《高新区（新市区）棚户区改造项目二工乡三工村二队、六队房屋征收决定公告》（以下简称被诉公告）存在利害关系，系本案适格原告。一、二审法院以邹科良不是案涉农村集体经济组织成员为由否认邹科良原告主体资格明显错误。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的行政调解及裁决作为行政诉讼的前置程序，未排除被征收人依法享有的诉权，且该规定是针对被征地农村集体经济组织及其成员，而邹科良并非被征土地集体经济组织成员，不受该条款约束。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）是做好行政复议工作的具体规定，并未排除被征收人诉讼的权利。二审法院片面理解上述规定，不当限制了再审申请人的诉权。3.被诉公告并非程序性告知行为，且其明确告知被征收人享有诉权，该公告具有可诉性。4.新市区政府的征收行为严重违法，严重侵害了邹科良的合法权益。请求：撤销一、二审裁定，依法再审。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉行政行为是新市区政府作出的房屋征收决定公告，该公告载明“经新市区政府批准，对下列范围内房屋依法实施征收”的内容，该行为针对的对象是房屋，房屋权利人是该行为的相对人，具有提起诉讼的权利。二审裁定认定案涉房屋所在土地所有权属于集体所有，再审申请人不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的具有原告资格的主体，也不是该集体经济组织的成员，不具有原告资格。该认定阐述的是针对集体土地的相关行政行为的原告资格问题，而本案被诉行为涉及的是房屋征收，二审裁定以有关土地行政行为原告资格的规定，认定再审申请人不具有对房屋行政行为提起诉讼的原告资格，适用法律错误。

关于被诉公告是否对被征收人权利义务产生实际影响的问题。一审裁定除认为再审申请人不具有本案原告资格外，同时认为被诉公告系公示告知行为，对被征收人权利义务不产生实际影响。一般而言，行政机关作出一个行政行为，需要向行政相对人送达才能生效，在一些特殊情况下，如行政相对人人数众多时，法律规定以公告作为对行政行为进行送达的方式，在这种情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政行为而非公告，行政相对人对公告提起诉讼的，不符合起诉条件。但是，如果行政机关在发布公告之前并未单独作出行政行为，那么公告除了是公示送达方式之外，同时也是行政行为本身的载体，此时公告应具有可诉性。本案被诉行为形式上是作为送达行政行为方式的公告，但从一、二审查明的事实来看，新市区政府并未作出房屋征收决定，该公告既是公示告知行为，亦是房屋征收决定的载体，对房屋所有人的权利产生实际影响，具有可诉性。

综上，邹科良的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项的规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款之规定，裁定如下：

指令新疆维吾尔自治区高级人民法院再审本案。

审判长　　夏建勇

审判员　　华　伟

审判员　　李纬华

二〇一九年十二月十六日

法官助理任少鹏

书记员安娜