最高法院案例：行政处罚决定是否属于依法应当公开的政府信息

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裁判要旨

政府信息公开条例规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，从行政相对人提出政府信息申请公开表述内容来看，其中的行政处罚决定属于行政机关在履行职责过程中制作的信息，属于政府信息，应当公开。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（原审原告）陈某娥。

被上诉人（原审被告）宁波市人民政府。

陈仁娥不服宁波市人民政府行政复议决定一案，宁波市中级人民法院于2020年6月16日作出（2020）浙02行初2号行政判决。陈某娥不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院认定，2019年9月19日，原告向宁波市自然资源与规划局（以下简称宁波市资规局）提交《政府信息公开申请书》，申请公开原宁波市国土资源局对鄞州区云龙镇徐东埭村股份经济合作社违法用地作出的8份行政处罚决定、向鄞州区人民法院申请强制执行的具体证据依据详细材料和鄞州区人民法院作出的准予强制执行的8份行政裁定书。2019年10月9日宁波市资规局作出《依申请公开政府信息办理情况告知书》，答复原告所申请的8份行政裁定书属于政府信息公开范围并向原告提供了上述材料。2019年10月19日，原告以宁波市资规局为被申请人向被告提出行政复议申请，要求被告责令宁波市资规局依法公开原告所申请的其作出的8份行政处罚及其向鄞州区人民法院申请强制执行的具体证据依据详细材料的政府信息。被告于2019年10月25日收到原告的申请并于同年10月28日受理了该复议申请。被告于2019年12月19日作出甬政复决字〔2019〕276号行政复议决定，该决定认定，本案中原告申请公开8起行政处罚案件的行政处罚决定书、申请强制执行的依据材料以及人民法院作出的执行裁定。其中行政处罚决定书属于政府信息，被申请人宁波市资规局应当依法予以公开；申请强制执行的材料以及人民法院作出的执行裁定属于人民法院诉讼档案材料，不属于行政机关依申请公开的政府信息的范围。宁波市资规局依据《条例》第三十六条第二项规定，向原告提供了人民法院作出的8份行政裁定书，而应当予以公开的8份行政处罚决定书未予公开，系认定事实不清。鉴于宁波市资规局向原告提供8份行政裁定书不违反法律法规的强制性规定，且在行政复议期间已主动向原告提供了8份行政处罚决定书，故已无必要责令宁波市资规局重新作出政府信息公开答复。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项规定，决定确认宁波市资规局于2019年10月9日作出的《依申请公开政府信息办理情况告知书》（鄞自然资规依申请〔2019〕196号）违法。被告于2019年12月23日向原告送达了行政复议决定书。原告不服提出诉讼，请求撤销被告作出的行政复议决定。

原审法院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告作为宁波市资规局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权。政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。原告所申请公开的信息包括三项：原宁波市国土资源局对鄞州区云龙镇徐东埭村股份经济合作社违法用地作出的8份行政处罚决定、向鄞州区人民法院申请强制执行的具体证据依据详细材料和鄞州区人民法院作出的准予强制执行的8份行政裁定书。其中行政处罚决定属于行政机关在履行职责过程中制作的信息，属于政府信息，应当公开。宁波市资规局未依法向原告公开不符合法律规定，因宁波市资规局已经在复议程序中向原告公开了上述信息，故被告无必要在行政复议决定中责令其公开。原告所申请公开的第二项信息是原宁波市国土资源局向鄞州区人民法院申请强制执行时所提交的证据依据等详细材料。从原告的描述看，原告所需信息是行政机关在司法程序中所提交的证据材料，被告据此认定该材料系人民法院的档案材料，不属于政府信息并无不当。原告所申请的第三项信息即鄞州区人民法院作出的行政裁定书，宁波市资规局已经向原告提供了上述材料，不违反法律法规的强制性规定。综上，被告根据《行政复议法》第二十条第一款第三项之规定确认宁波市资规局作出的涉案《依申请公开政府信息办理情况告知书》违法符合法律规定。被告按法律规定受理复议申请并在规定期限内作出复议决定，复议程序并无不当。综上，原告的诉请理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈某娥的诉讼请求。

陈某娥上诉称，1.上诉人申请公开信息，属于被申请人履行行政管理职能过程中以一定形式记录、保存的信息。被申请人作出《依申请公开政府信息办理情况告知书》明确答复,“你申请公开的政府信息属于公开范围”，但是未提供8件行政处罚的具体证据依据。上诉人向被上诉人邮寄了《行政复议申请书》和相关证据材料，请求“责令被申请人依法公开申请人所申请的8件行政处罚决定的具体证据依据详细材料的政府信息”。然被申请人于2019年12月17日作出《依申请公开政府信息办理情况告知书》称：你申请的公开的信息属于行政执法案卷信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定，本机关对该信息不予公开。被上诉人12月19日作出的《行政复议决定书》认为：应当予以公开的8份行政处罚决定书未予以公开，“系认定事实不清”，却以在行政复议期间已主动向申请人提供了8份行政处罚决定，“故已无必要责令被申请人重新作出政府信息公开答复”，属于前后矛盾。2.上诉人部分诉讼材料和适用法律，储存在电脑和手机上，一审法院开庭审理，不准许上诉人随带电脑、手机进入庭审现场，剥夺了其陈述申辩权，法院也未提前3日告知。3.本案一审承办人在上诉人爱人诉宁波市及鄞州区二级人力资源和社会保障局劳动保障行政纠纷案中，将该案“驳回上诉，维持原判”，是打击报复。故本案由该承办人审理，可能影响公正审判。上诉人书面形式申请回避，可审判长在没有任何证据依据情况下，不准许回避申请。上诉人申请信息是行政机关在司法程序中所提交的证据材料属于政府信息，一审驳回诉讼请求，歪曲事实、认定错误。一审法院送达给上诉人只有一份判决书，没有《送达回证》、未写明寄出日期，程序违法。上诉请求：依法撤销本案一审判决，依法改判或发回重审，支持上诉人原审中提出的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。

宁波市人民政府答辩称，1.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款规定，被上诉人作为本级人民政府负有履行行政复议的法定职责，依法受理并作出行政复议决定，主体适格。2.被上诉人2019年10月25日收到行政复议申请书，10月28日受理行政复议申请，当日邮政快递向上诉人寄送了案件受理通知书、向宁波市资源规局寄送了行政复议答复通知及《行政复议申请书》副本。2019年12月19日作出行政复议决定书，12月23日通过邮政快递向上诉人寄送了该行政复议决定书。被上诉人处理程序合法。3.对于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息，公民、法人或者其他组织可以向行政机关申请获取。对于行政机关申请人民法院强制执行而形成的相应的信息资料，属于人民法院诉讼档案材料。公民、法人或者其他组织申请查阅人民法院诉讼档案信息的，则应当根据有关诉讼法律规定和人民法院档案管理规定进行，不宜以申请公开政府信息的方式向行政机关提出。上诉人申请公开8起行政处罚案件的行政处罚决定书、申请强制执行的依据材料以及人民法院作出的执行裁定。其中，行政处罚决定书属于政府信息，宁波市资规局应当依法予以公开；申请强制执行的材料以及人民法院作出的执行裁定属于人民法院诉讼档案材料，不属于行政机关依申请公开的政府信息的范围。宁波市资规局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二项规定向上诉人提供了人民法院作出的8份行政裁定书而应当予以公开的8份行政处罚决定书未予以公开，系认定事实不清。鉴于宁波市资规局向上诉人提供8份行政裁定书，不违反法律法规的强制性规定，且在行政复议期间已主动向上诉人提供了8份行政处罚决定，故已无必要责令宁波市资规局重新作出政府信息公开答复。综上，被上诉人作出确认宁波市资规局于2019年01月9日作出的《依申请公开政府信息办理情况告知书》违法的行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确。请求依法驳回上诉，维持原判。

经审查，本院对原审判决认定案件事实予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二项、第十六条第二款规定，对所申请公开信息可以公开的，行政机关向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案中，根据上诉人提出的案涉政府信息申请公开表述内容，因其中行政处罚决定属于行政机关在履行职责过程中制作的信息，属于政府信息，应当公开。宁波市资规局未依法向上诉人公开不符合法律规定，但因宁波市资规局已经在复议程序中向上诉人公开了上述信息，故被上诉人无必要在行政复议决定中责令其公开。上诉人所申请公开的第二项信息是原宁波市国土资源局向鄞州区人民法院申请强制执行时所提交的证据依据等详细材料，应属于行政执法案卷信息，被上诉人据此认定该材料，不属于政府信息，认定上诉人所申请的第三项信息即鄞州区人民法院作出的行政裁定书，宁波市资规局已经向上诉人提供了上述材料，不违反法律法规的强制性规定，并据此作出被诉行政复议决定，确认宁波市资规局于2019年10月9日作出的《依申请公开政府信息办理情况告知书》违法，并无不当。同时，经核查复议程序，也无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条规定：“……对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回……。”本案中，上诉人提出一审审判人员应当回避，其理由明显不能成立。上诉人提出一审存在剥夺其陈述申辩权利、送达判决书程序违法问题，经核实也与事实不符，上诉人提出异议并无相应事实和法律依据，不能成立。

综上，原审判决事实清楚，适用法律法规正确，结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人陈仁娥承担。

本判决为终审判决。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2020）浙行终1404号行政裁定书。