最高法院案例：户籍并非认定村集体经济组织成员资格的唯一考量因素

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裁判要旨

农村集体经济组织成员资格认定，是确定是否享有集体经济组织权益的基础。征收部门在履行安置补偿职责过程中，应当全面考虑被征收人的户籍关系、农村土地承包经营关系、对集体经济积累的贡献，并结合实际生产生活情况、当地村民委员会的意见等因素，综合作出判断认定，对照征收补偿方案规定，依法保障被征收人的合法权益。不能仅以户籍迁出为由，将户籍关系作为判断是否具有村集体经济组织成员资格的唯一因素。符合《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十一条“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员”规定的，应当依法认定具有该成员资格。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

原告孙某琴位于吉林省长春市朝阳区永春镇的房屋在“永春新区二期土地一级开发项目”征收范围内。原告因房屋被拆除后未得到补偿安置，于2021年1月26日以邮寄方式向被告长春市朝阳区人民政府递交安置补偿申请书，请求被告依法对其进行补偿，被告于2021年1月27日签收该邮件后将此件批转永春镇人民政府办理。永春镇人民政府接到申请书后由于时值本市发生疫情，所有机关、企业停止运转，未在法定期限内对原告作出相关答复。原告对被告不履行征收补偿安置职责向长春市人民政府提出行政复议申请，行政复议期间，永春镇人民政府于2021年6月20日对原告作出答复意见书并留置送达，该答复意见书认为永春镇人民政府无征地补偿安置职责。
　　2022年6月29日，长春市人民政府作出长府复[2022]220号《行政复议决定书》，复议认为永春镇人民政府虽在行政复议期间于2022年6月20日向原告作出《答复意见书》，但答复中说明永春镇人民政府没有征收安置补偿职权，意味着被告朝阳区政府始终未履行征地补偿安置处理职责。依据土地管理法律法规的规定，原告的安置补偿问题，无论其房屋是否符合安置补偿条件，被告均应依法作出是否予以安置补偿的决定，从而保障原告依法行使行政救济的权利。责令被告朝阳区政府依法对原告的安置补偿申请予以处理。
　　2022年11月8日，被告长春市朝阳区人民政府再次向原告孙某琴作出《答复意见书》，答复内容如下：1.《长春市朝阳区人民政府关于新春新区二期土地一级开发项目土地及房屋等附着物征收补偿安置方案》第六条第一项规定，有效证照的范围是：集体土地使用证、私有房屋产权所有证、宅基地使用证、建设用地审批表、建设用地缴费票据。依据孙某琴提供的现有材料以及朝阳区永春镇人民政府调取的你及配偶李某秋的房屋档案材料，未有上述有效证照，在规划部分也未查询到你在朝阳区永春镇义和村的登记、审批等相关土地档案。为此无法按照有证照住宅房屋对你进行补偿。2.《长春市朝阳区人民政府关于新春新区二期土地一级开发项目土地及房屋等附着物征收补偿安置方案》第七条第一项规定，对无证照住宅房屋的认定应当符合下列条件，其中条件之一为：本村村民，已婚（结婚时间为征收补偿安置方案发布之前），有独立户口，夫妻双方在集体土地上唯一住房且长期居住（夫妻双方户籍所在地村委会提供证明）。条件之二为：本村村民，已婚（结婚时间为征收补偿安置方案发布之前），无独立户口，但夫妻双方户口均在本村，在集体土地上唯一住房且长期居住（村委会提供证明）。依据你提供的身份证信息显示，住址为长春市南关区全安街道天乐胡同委141组，无法认定你为长春市朝阳区永春镇义和村村民，由此也无法按照认定房屋对你进行补偿。综上，由于你不符合安置补偿条件，无法与你签订征收补偿协议。原告对被告作出的上述《答复意见书》不服，向长春市中级人民法院申请予以撤销。
　　另查明，原告因孩子上学，于2005年将户口迁至长春市南关区全安街道天乐胡同委141组。
　　长春市中级人民法院于2023年8月9日作出（2023）吉01行初56号行政判决：一、撤销被告吉林省长春市朝阳区人民政府于2022年11月8日向原告孙某琴作出的《答复意见书》；二、责令被告长春市朝阳区人民政府于本判决生效后六十日内对原告孙某琴作出安置补偿处理决定。宣判后，被告长春市朝阳区人民政府提出上诉。吉林省高级人民法院于2023年12月28日作出（2023）吉行终449号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由：
　　被告于2022年11月8日向原告作出的《答复意见书》对原告权利义务产生了实际影响，具有可诉性。《答复意见书》事实依据不足、形式不正确，依法应予撤销。
　　（一）根据原告提供的长春市朝阳区永春镇义和村民委员会于出具的《情况说明》《朝阳县永春乡义和村第十一届村民委员会选举参选证（序号2732）》及其他相关证据，可以证实原告所在的义和村村委会认可原告是该村村民，且在该村五社分有土地并长期生活居住。被告答复意见认为原告不具有村民资格，与村委会证明内容相互矛盾。我国现有的法律、法规并未授权政府部门可以确定农村集体经济组织成员的资格。此外，关于村民资格的认定，中共吉林省委办公厅、吉林省政府办公厅印发的《吉林省农村集体产权制度改革试点方案》第三条第三项规定，村集体经济组织成员确认依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，全面开展农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。由此可见，原告是否具有村民资格，户籍所在地固然是考量的重要因素但并非唯一因素。因此，被告答复意见认为原告不具有村民资格，继而不符合征收安置补偿条件，缺乏事实根据和法律依据。
　　（二）按照原告陈述，其房屋建设于1992年左右，原告全家一直生活居住且经查询无其他住房，在本村有承包地并获得征收“两费”补偿。因此，在对原告房屋征收过程中，对于此种因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律视为违法建筑不予安置补偿，且被告并未提供证据证明该房屋系违法建筑。因此，在案涉房屋未被认定为违法建筑的情况下，被告答复认为其对原告房屋不具有安置补偿职责，缺乏事实判断依据。
　　（三）被告作出的案涉《答复意见书》形式不符合长春市人民政府作出的长府复[2022]220号《行政复议决定书》要求。根据市政府复议决定要求，原告的安置补偿问题，无论其房屋是否符合安置补偿条件，被告均应依法作出是否予以安置补偿的决定，从而保障原告依法行使行政救济的权利，并责令被告朝阳区政府依法对原告的安置补偿申请予以处理。因此，被告应当对原告的申请作出补偿处理决定，而非作出答复意见。综上，被告作出的案涉《答复意见书》事实依据不足，形式不正确，依法应当予以撤销。