在集体土地已被征收并交付、征地程序已经结束的情况下，当事人未经批准继续使用被征收土地，不属于征地过程中不按规定期限交付土地的行为，而属于非法占地行为。行政机关强制清除当事人的地上附着物，属于对非法占地的行政强制行为，而非征地过程中的限期交付土地行为，二者是两个独立的行政行为。行政机关对非法占地行为应当依法处理，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，实施强制清除。因此，行政机关在前期征收过程中作出限期交付土地告知，并不能对之后的非法占地行为产生约束，作为其对当事人实施强制清除行为的前置程序。在实施强制清除行为时，行政机关应当适当处置，最大限度地避免损失，这部分可以避免的损失，应当属于当事人的合法权益。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李某艳。
委托代理人李某,系李某艳之女。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省万宁市人民政府,住所地海南省万宁市万城镇红专中路。
法定代表人周高明，市长。
委托代理人翁时文，海南省万宁市人民政府工作人员。
再审申请人李某艳因诉被申请人海南省万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）行政强制一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终472号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2017）最高法行申3046号行政裁定提审本案，依法组成合议庭于2018年12月17日公开开庭审理了本案。再审申请人李某艳及其委托代理人李某、龙某飞，被申请人万宁市政府的委托代理人翁时文、纪红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
李某艳申请再审称，1.原判决故意将万宁市政府向开发商交付土地前的清场行为与交付后的清除行为混淆为一个行政行为，继而认定万宁市政府作出被诉强制清除行为前已经进行了催告，属于认定事实错误。2.万宁市政府的强制清除行为存在执法主体不适格、违反法定程序等违法情形，严重违法。3.万宁市政府以行政手段插手民事纠纷，显然是滥用职权、违法乱作为。综上，原判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。请求撤销原判决，确认万宁市政府的强制清除行为违法。
万宁市政府答辩称，万宁市政府对李某艳在涉案土地上的种植物作出清除处理，是征地过程中的一个阶段性和局部性行为，而不是独立的行政行为，并未为李某艳设定权利和义务，也未对李某艳作出行政处罚。李某艳非法占地行为阻碍征地工作，侵害国有土地使用权人的合法权益。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，万宁市政府有权对李某艳非法占用土地行为制止，恢复涉案土地原状。国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，责令李某艳退还非法占用的土地，其强制清除行为符合法律规定，并未侵犯再审申请人的合法权益。原判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
海南省第一中级人民法院一审查明，2006年6月，万宁市政府征收神州半岛的集体所有土地和收回农民使用的国有土地，作为神州半岛旅游项目建设用地。为了加强对神州半岛征地及搬迁安置工作的领导，万宁市政府成立神州半岛征地和搬迁安置工作领导小组，该领导小组下设项目办公室。2008年，万宁市政府所属国土部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的集体经济组织及单位、个人，限期自行搬迁和清除地上附着物，否则将依法采取强制措施。2012年2月16日，万宁市政府将征收的土地面积共209735平方米出让给中信泰富万宁瑞安发展有限公司（以下简称瑞安公司）后，给该公司颁发万国用（2012）第105014号、第105015号《国有土地使用证》。涉案土地在上述国土证范围内。由于涉案土地尚未开发建设，李某艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。2015年12月5日，万宁市政府下设的项目办公室工作人员将李某艳种植的部分莲雾（尚未结果）清除折断，清除莲雾时没有通知李某艳到现场。后李某艳又将折断的莲雾重新种上。现涉案土地上仍有李某艳种植的莲雾。李某艳认为，其在涉案土地上种植莲雾1573株，万宁市政府的强制清除行为造成其损失共计662669元，遂请求法院判决确认万宁市政府清除其种植的莲雾的行政行为违法。
海南省第一中级人民法院认为，万宁市政府强制清除李某艳所种植莲雾的行为并无不当。李某艳请求确认万宁市政府强制清除其所种植莲雾的行为违法无事实和法律根据，其请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回李某艳的诉讼请求。李某艳不服，提起上诉。
海南省高级人民法院二审另查明，李某艳种植莲雾的涉案土地在被征收之前，并非李某艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地。二审查明的其他事实与海南省第一中级人民法院查明的事实一致。
海南省高级人民法院认为，李某艳在涉案土地已经被依法征收及万宁市国土环境资源局下发并公告了《关于限期搬迁交出土地的通知》，仍然未经准许进入该地种植莲雾，万宁市政府工作人员予以强制清除，系排除妨碍、恢复土地原状的行为，符合《中华人民共和国行政强制法》第十二条的规定，依法应认定属于行政强制行为；万宁市政府在作出该行为之前，已发布通知进行了催告，其行政行为并无不当。原审判决认定李某艳违法占地事实清楚，万宁市政府强制清除其种植物具有法律依据，予以维持。另据查明的事实，涉案土地已经被依法征收转为神州半岛项目建设用地，并向土地使用权人颁发国有土地证，该地在被征收之前，并非李某艳向凤岭村集体经济组织承包种植的土地，李某艳对涉案土地没有合法使用权。李某艳主张该地处于闲置、荒废状态，其有权恢复耕种，不符合事实，不予认定。原审判决除了对被诉行政行为的性质认定不够确切外，判决所依据的事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回李某艳的上诉，维持原判。
本院再审查明的案件事实与第一、二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院再审认为，本案争议的焦点有：（一）关于李某艳未经批准在涉案土地上进行种植的行为的性质认定问题；（二）万宁市政府的强制清除行为是否违法；（三）万宁市政府的强制清除行为是否影响李光艳的合法权益。
（一）关于李某艳未经批准在涉案土地上进行种植的行为的性质认定问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，万宁市政府于2006年6月征收了涉案土地。2008年，万宁市国土主管部门作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，要求神州半岛范围内已被征收和收回土地的单位和个人限期自行搬迁和清除地上附着物。2012年，万宁市政府将涉案土地出让给瑞安公司并颁发了国有土地使用证。而李某艳于2013年在涉案土地上种植莲雾，2014年又在涉案土地旁边种植柠檬。据此，在李某艳种植莲雾之前，涉案土地已被征收并交付，且已经颁发国有土地使用证，征地程序已经结束。即使涉案土地存在闲置的情况，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，李某艳也无权进行复耕，而应当由原耕种的集体或者个人恢复耕种，或由用地单位组织耕种。因此，李某艳未经批准在涉案土地上种植莲雾，不属于征地过程中不按规定期限交付土地的行为，而属于非法占地行为。万宁市政府强制清除李某艳种植的莲雾，属于对非法占地的行政强制行为，而非征地过程中的限期交付土地行为。万宁市政府主张其强制清除行为是征地过程中的一个阶段性和局部性行为，而非独立的行政行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
（二）万宁市政府的强制清除行为是否违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，对于李某艳非法占用土地的处理，应当先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，恢复土地原状，届时未退还的再予以强制执行，对李某艳种植的莲雾予以清除。万宁市政府迳行对李某艳种植的莲雾进行强制清除，违反了上述法律规定。万宁市政府主张国土部门已作出《关于限期搬迁交出土地的通知》，故其强制清除行为符合法律规定。经查，《关于限期搬迁交出土地的通知》是万宁市国土主管部门2008年告知限期交付土地，而李某艳于2013年非法占地，并不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款所规定的责令退还非法占用土地的情形，故该项主张不能成立。
（三）万宁市政府的强制清除行为是否影响李光艳的合法权益。李某艳在涉案土地上种植莲雾虽不存在信赖利益，但是，万宁市政府若遵循法定程序，李某艳可以对其所种植的莲雾进行适当处置，最大限度地避免损失，这部分可以避免的损失，应当属于李某艳的合法权益。因此，万宁市政府主张其清除莲雾的行为并未侵害再审申请人的合法权益，亦不能成立。
综上，万宁市政府的强制清除行为违反法律规定，一、二审判决驳回李某艳的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销海南省高级人民法院（2016）琼行终472号行政判决和海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初80号行政判决；
二、确认海南省万宁市人民政府2015年12月5日强制清除李某艳所种植莲雾的行为违法。
一、二审案件受理费共计100元，由海南省万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
来源： 中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行再102号行政裁定书
发表日期：2025-05-19 浏览：
