最高法院案例：在未行使被授权的行政职权时，村委会、居委会并非行政诉讼的适格被告

裁判要旨

涉征收拆迁类行政案件中,房屋承租人的原告主体资格认定问题。房屋作为涉及被征收人重大切身利益的重要财产，不仅具有居住功能，亦有出租收益功能。当被征收拆迁房屋已出租时，与房屋具有利益关系的不仅是房屋所有人，还包括承租人。此种情况下，判断征收房屋案件的利害关系，应当充分考虑房屋实际使用人的合法权益。若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或实际影响，则应当认定其与行政行为具有利害关系，确认其具有提起行政诉讼的主体资格。

居民委员会是居民实行自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织。居民委员会接受不设区的市、市辖区的政府及其派出机关的指导，亦协助不设区的市、市辖区的政府及其派出机关开展工作。居民委员会在进行居民事务管理服务的同时，许多事务或与行政管理相关联，或是在协助政府及其派出机关开展工作过程中，实际参与到部分行政行为。但应注意，居民委员会并不是行政机关，与政府也并非领导与被领导关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定了村民委员会、居民委员会行使法律、法规、规章授权的行政职权时可以作为被告。因此，社区居民委员会并无进行房屋征收与补偿及强制拆除房屋的法定职权，故也不应作为共同被告，进而确认其行为违法。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

绵阳高新区某某饭店诉称：2014年7月，第三人石某铺社区居民委员会（以下简称石某铺居委会）和第三人田某某签订场地租用协议，将某小学一处荒地租赁给田某某使用。后田某某在该场地上修建房屋，并租赁给李某某使用。李某某承租后，注册成立绵阳高新区某某饭店，一直经营至2021年8月。租赁期间，绵阳高新区某某饭店投入资金以维修房屋及场地。绵阳高新区普明街道办事处（以下简称普明街道）于2021年11月18日非法强拆其合法使用的房屋及场地，故提起行政诉讼，请求：1.确认案涉强制拆除行为违法无效；2.诉讼费用由普明街道和石某铺居委会、田某某负担。

普明街道辩称：1.绵阳高新区某某饭店不属于征收补偿对象，普明街道没有对其房屋及设施进行拆除；2.绵阳高新区某某饭店不具有行政诉讼主体资格。故请求裁定驳回起诉。

石某铺居委会述称：社区是居民自治组织，不具有行政诉讼被告资格。请求裁定驳回起诉。

田某某述称：绵阳高新区某某饭店在承包田某某房屋场地期间，并没有告知其对房屋、场地进行添附和投资，故普明街道仅就田某某的财物进行了拆迁补偿。请求裁定驳回起诉。

法院经审理查明：2014年7月，石某铺居委会和田某某签订场地租用协议，将涉案土地租赁给田某某使用。田某某在该场地修建房屋及设施后，又将房屋及设施出租给李某某，租期四年，后续租协议期至2021年6月30日。李某某承租房屋后注册成立了绵阳高新区某某饭店。2021年11月18日，案涉房屋及设施被强制拆除。

四川省绵阳市安州区人民法院于2022年6月29日作出（2022）川0724行初1号行政判决：确认拆迁绵阳高新区某某饭店的行为无效。普明街道、石某铺居委会提起上诉。四川省绵阳市中级人民法院于2022年11月8日作出（2022）川07行终245号行政判决：一、撤销四川省绵阳市安州区人民法院（2022）川0724行初1号行政判决；二、确认普明街道强制拆除绵阳高新区某某饭店经营场所的房屋及设施行为违法。

裁判理由：

法院生效裁判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，只要与被诉行政行为有利害关系，就具有原告资格。房屋征收案件中，若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为承租人与该行政行为有利害关系，具有原告资格。故绵阳高新区某某饭店与强制拆除房屋的行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据普明街道与田某某签订补偿协议的事实，可以认定某普明街道系案涉房屋征收及补偿的实施主体。而石某铺居委会虽然参与实施拆除行为，但其作为群众自治组织，不具有房屋征收及补偿、强制拆除房屋的法定职权，亦不具备作为行政诉讼被告的主体资格，故应认定案涉强制拆除房屋行为系其协助普明街道实施，而不应将石某铺居委会作为行政诉讼共同被告确认行为违法。普明街道陈述案涉房屋所属土地在1992年已经征收，属于国有土地。因此，本案审查行政行为是否合法，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”之规定，普明街道既没有与实际经营的绵阳高新区某某饭店协商拆迁补偿事宜，又未给予绵阳高新区某某饭店合理的撤离搬迁时间，即由石某铺居委会协助普明街道实施了强制拆除房屋及设施设备行为，故普明街道的行为违法。

来源：一审：四川省绵阳市安州区人民法院（2022）川0724行初1号行政判决；二审：四川省绵阳市中级人民法院（2022）川07行终245号行政判决。