最高法院案例：人事档案信息是否属于政府信息公开的范围

裁判要旨

根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，人事档案信息系行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:方元培，男，汉族，1926年1月16日出生，住重庆市江北区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:重庆市江北区人民政府，住所地：重庆市江北区金港新区16号23楼。
法定代表人:代小红，该区人民政府区长。

再审申请人方元培因诉重庆市江北区人民政府（以下简称江北区政府）政府信息公开一案，不服重庆市高级人民法院（2016）渝行终428号行政判决，向本院提出再审申请。本院受理后，依法由审判员马永欣、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

方元培以江北区政府的信息公开答复侵害其合法权益为由，向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求确认江北区政府的该答复行为违法。

重庆市第一中级人民法院查明：2015年5月21日，方元培向江北区政府递交《政府信息公开申请书》，要求江北区政府公开“1979年至1988年期间江北区政府关于方元培调资升级的相关信息，并要求书面答复”。江北区政府未就该申请回复方元培。方元培向重庆市第一中级人民法院提起诉讼，要求法院判决江北区政府履行法定职责。2015年10月19日，重庆市第一中级人民法院作出（2015）渝一中法行初字第00296号行政判决书，责令江北区政府于判决生效之日起15个工作日内对方元培2015年5月21日的申请作出回复。2015年11月11日，江北区政府作出江北府函〔2015〕416号《重庆市江北区人民政府关于方元培从1979年至1988年调资升级相关信息申请的回复》（以下简称《回复》）。该《回复》认为方元培申请公开的信息不属于政府信息公开的范围，并于2015年11月17日向方元培送达。方元培对该《回复》不服，向法院提起行政诉讼，请求确认江北区政府的《回复》违法。

重庆市第一中级人民法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据情况分别作出答复。江北区政府应对方元培提起的政府信息公开申请作出相应答复，当事人对该答复不服提起诉讼的，应当以江北区政府为被告，故本案被告主体适格。按照《条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。故《条例》规定的“政府信息”应具备以下要素：第一，主体要素，即信息须来自行使行政职权、实施行政管理或提供公共服务的组织机构，如行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等。第二，形式要素，信息需以一定形式予以保存，其载体形式可以多样化，如纸质形式、电子数码形式等。第三，实质要素，该信息系行政机关或相应的组织机构在履行其职责过程中制作或获得。“履行职责”若按其对象划分，则可分为对外履行职责与对内履行职责。“对外履行职责”系行政机关或相关组织担负公共利益、开展公共服务，对外实施法定职能的行为；“对内履行职责”系对行政机关或相关组织的人事、财务等事项进行管理。政府信息公开并非意味着行政机关或相应的组织机构将其所有信息予以公开，究其原因在于：首先，从利益衡量原则、行政效率原则出发，政府不可能，也没有必要将一切信息完全公开。其次，从立法目的上看，《条例》第一条规定，颁行条例在于督促政府公开透明施政，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。由此，政府开展信息公开工作，系为落实人民主权原则，保障公民的知情权；其履行公共服务职责，能对行政相对人的权利义务产生影响，更需接受监督，促进依法行政。由此可得，因“对外履行职责”系行政机关或相关组织担负公共利益、开展公共服务，对外实施法定职能的行为；故对外履行职责所产生或获得的信息，行政机关或相关组织应依照其内容，按照《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条等款项的规定，依法主动公开或者依申请公开相关信息；或按《条例》第十四条第三款等款项的规定，不予公开相关信息。因“对内履行职责”系对行政机关或相关组织的人事、财务等事项进行管理，由此产生的信息亦不可一概而论均纳入公开范畴。若行政机关或相关组织对内履行职责产生或获得的信息为与公共利益无关，内容系纯粹记载内部事项，且未损益行政相对人权利义务的，则不应纳入《条例》调整范畴。如国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。若对其存有争议，应按机构性质依相关法律法规规定进行处理或救济。如按《中华人民共和国公务员法》第九十条规定，自行向处理机关或上一级机关申请复核、提出申诉。综上所述，本案中方元培申请公开的信息为“1979年至1988年期间江北区政府关于方元培调资升级的相关信息”。如前文所述，从“对外履职”层面，方元培未举示证据证明江北区政府具有对其担负“调资升级”的行政职能，故该信息并非江北区政府对外履行职责所产生或获得的信息；从“对内履职”层面，“调资升级”属于行政机关对内履行职责而产生的信息，此类工资、福利等待遇事项与公共利益无关，并不会对行政相对人权利义务产生影响。故江北区政府答复“该信息不属于政府信息公开范围”正确。重庆市第一中级人民法院于2015年10月19日作出（2015）渝一中法行初字第00296号行政判决，责令江北区政府于判决生效之日起15个工作日内对方元培2015年5月21日的申请作出回复。江北区政府于2015年11月11日作出《回复》，并于2015年11月17日向方元培送达，方元培对此并无异议，故江北区政府作出《回复》的程序符合法律规定。综上，江北区政府作出《回复》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，方元培的诉讼请求不能成立。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，判决驳回方元培的诉讼请求。

方元培不服一审判决，向重庆市高级人民法院上诉。重庆市高级人民法院以与一审法院基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

方元培不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法再审本案。主要事实和理由为：原审判决认定事实不清、适用法律错误。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定，政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，属于公开的范围。

本院认为，政府信息公开并非意味着行政机关或相应的组织机构将其所有信息予以公开。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，本案再审申请人方元培申请公开的调资升级信息系国家机关对其工作人员根据国家相关政策实施内部管理工作而产生的记述和反映工作人员个人经历、行政级别、工资水平的人事档案信息，该信息系行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于政府信息公开的范围。因此，江北区政府答复“该信息不属于政府信息公开范围”并无不当；原审判决驳回方元培的诉讼请求亦无不妥。

综上，方元培的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人方元培的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院(2017)最高法行申695号行政裁定书