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最高法判例:当事人因超过起诉期限通过信访渠道解决争议,属于信访事项的范围

来源:网络   作者:征地拆迁律师

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☑ 裁判要点

当事人因超过起诉期限通过上访渠道解决争议,属于信访事项的范围。《信访条例》第二十一条第一款第一项关于“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定,系指当事人依法享有诉权的情况下,通过信访途径解决争议,信访部门不予受理。但是,对于已经超过法定起诉期限,丧失诉权的当事人,就相关事项提出信访的,不属于该项规定排除信访的事项。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申5156号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)侯金萍。

委托代理人韩龙明,黑龙江冰城律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)黑龙江省宁安市人民政府。住所地:黑龙江省宁安市政府办公楼。

法定代表人徐利刃,市长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)黑龙江省宁安市教育局。住所地:黑龙江省宁安市宁安镇通江路18号。

法定代表人刘连旺,局长。

再审申请人侯金萍因诉被申请人黑龙江省宁安市人民政府(以下简称宁安市政府)、黑龙江省宁安市教育局(以下简称宁安市教育局)不履行分配工作法定职责一案,不服黑龙江省高级人民法院于2016年5月3日作出的(2016)黑行终71号行政裁定,向本院申请再审。本院于2016年12月19日立案,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

1996年秋,侯金萍初中毕业考入牡丹江师范学校(中等师范学校),作为宁安市教育局的定向、委托培养生在校学习。1999年7月15日侯金萍毕业,黑龙江省教育委员会为其派发《中等师范学校毕业生就业派遣通知书》(以下简称派遣通知书),报到时间为1999年7月1日至1999年9月30日。侯金萍持派遣通知书到宁安市教育局报到,但一直未被分配工作。后,部分未被分配工作的毕业生多次上访,要求解决工作问题。2014年10月8日,宁安市教育局作出《关于1999年师范(幼师)定向、委托毕业生上访问题的答复意见》(以下简称信访答复意见)。该信访答复意见称:1999年国家开始推行毕业生就业制度改革双轨制,同时也正值全省教师重新核定编制,牡丹江市超编1228人。为此,市政府出台文件规定“委托、定向等方式培养的普通高校毕业生入学前没有签订具体接收单位的,可进入生源地毕业生就业市场,双向选择,自主就业”。2000年5月17日,宁安市政府召开常务会议,决定对1999年定向、委托培养的毕业生采取面向市场自主择业,或者通过人才市场联系用人单位,协商安置就业。2000年以来,宁安市已经择优招录了其中部分人员到机关和事业单位工作,也有部分人员到宁安市区以外的地区找到了适合自己的工作。根据以上情况,宁安市教育局对上访人反映的问题答复如下:1、当年宁安市政府作出的决定是根据上级相关文件、国家教育改革要求和宁安市教师队伍超编的实际作出的,符合当时宁安的实际。宁安市教育局还将继续执行市政府作出的决定,对该批毕业生实行双向选择安置就业。为了帮助这批毕业生创造更多的就业机会,在今后公开考录教师时,可适当放宽年龄界限和相关条件。2、建议市政府对其他系统事业单位公开招聘人员时,对有适合这批毕业生的岗位,可适当放宽相关条件。3、建议市政府对该批毕业生在自主创业过程中,在政策允许的条件下,给予相应的扶持。4、对家庭生活特别困难的,教育部门可帮助协调相关部门开展救助活动,使其尽快脱贫致富。上访人不服,申请复查。2014年11月26日,宁安市人民政府信访办公室作出宁政信复字(2014)9号《关于1999年师范(幼师)定向、委托毕业生上访问题的复查意见》(以下简称信访复查意见),维持宁安市教育局作出的信访答复。上访人不服,继续申请复核。2015年1月9日,牡丹江市人民政府作出牡政信复字(2015)1号《关于郝艳玲等人信访事项的复核意见》(以下简称信访复核意见)。该意见认为:安置师范毕业生就业属于当地教育行政部门的法定职责,宁安市教育局没有给委托、定向毕业生安置工作,可以提起行政诉讼。根据《信访条例》第二十一条第一款规定,宁安市政府应当不予受理上访人的复查申请事项。依照《黑龙江省信访事项复查复核暂行办法》第十八条第二款规定,宁安市政府作出的信访复查意见违反法定程序,予以撤销。建议上访人通过诉讼渠道解决诉求事项。侯金萍于2015年6月24日提起本案行政诉讼,请求判令宁安市政府、宁安市教育局履行委托培养行政协议的法定职责,给侯金萍安排工作。

牡丹江市中级人民法院(2015)牡行初字第14号行政裁定认为,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。第四十一条规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。侯金萍1999年7月毕业后,持派遣通知书到宁安市教育局报到,在报到日期截止后60日内宁安市教育局未给侯金萍安排分配工作,侯金萍就应当知道宁安市教育局不作为行为存在,应及时到人民法院提起行政诉讼,而侯金萍于2015年提起行政诉讼,已超过法定起诉期限,且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(二)项的规定,裁定驳回侯金萍的起诉。侯金萍不服,提起上诉。

黑龙江省高级人民法院(2016)黑行终71号行政裁定认为,1999年,侯金萍毕业后持派遣通知书到宁安市教育局报到,宁安市教育局应当履行相应的职责但未予履行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条、第四十一条的规定,侯金萍的起诉期限应当自其报到后期满60日开始计算,最长不超过两年。侯金萍于2015年提起行政诉讼,已超过法定起诉期限。侯金萍提出应适用20年诉讼时效的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

侯金萍申请再审称:一、二审裁定认定事实和适用法律错误,本案没有超过起诉期限。宁安市政府、宁安市教育局不履行法定职责是一种持续状态,且未告知起诉期限,应当从当事人知道或者应当知道诉权之日起计算;本案属于行政机关不履行行政协议案件,参照民事法律规范关于诉讼时效20年的规定。请求撤销一、二审裁定,对本案立案审理。

本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。从上述规定来看,当事人申请行政机关履行法定职责,被申请人应当在接到申请之日起两个月内作出答复,行政机关不答复的,当事人可以对该行政机关不履行答复义务的行为依法提起行政诉讼。本案中,1999年7-9月间,侯金萍持派遣通知书到宁安市教育局报到,宁安市教育局对侯金萍申请安排工作的请求未作答复,侯金萍以宁安市教育局为被告提起行政诉讼,并无不当。但是,侯金萍以宁安市政府为被告提起行政诉讼,请求履行安排工作的法定职责,缺乏事实根据和法律依据,一、二审裁定驳回其对宁安市政府的起诉并无不当。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起计算,最长不得超过2年。这里的“知道”包括实际知道和法律上推定的“应当知道”。本案中,侯金萍于1999年7月毕业后,持派遣通知书到宁安市教育局报到,报到后宁安市教育局未履行分配工作法定职责,侯金萍当时已经知道被诉行政行为的主要内容,至2015年提起本案行政诉讼,已远远超过2年的法定起诉期限。一、二审裁定驳回起诉,并无不当。侯金萍主张本案属于行政机关不履行行政协议案件,应参照民事法律规范关于诉讼时效20年的规定。但是,诉讼时效是民事实体法的规定,超过诉讼时效当事人失去的是胜诉权;而起诉期限是行政诉讼法的规定,超过起诉期限,当事人丧失的是诉权,而非胜诉权。本案争议系行政案件起诉条件问题,应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定,而不是民事诉讼时效制度的规定。其该项主张没有法律根据,本院不予支持。

应当指出的是,本案因超过起诉期限,当事人通过上访渠道解决争议,属于信访事项的范围。《信访条例》第二十一条第一款第一项关于“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的,不予受理,但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定,系指当事人依法享有诉权的情况下,通过信访途径解决争议,信访部门不予受理。但是,对于已经超过法定起诉期限,丧失诉权的当事人,就相关事项提出信访的,不属于该项规定排除信访的事项。牡丹江市政府作出的信访复核意见,以信访事项不属于信访范围为由,指引当事人对已经丧失诉权的事项提起行政诉讼,理由和结果均不妥,本院在此予以指正。

综上,侯金萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回侯金萍的再审申请。

审判长  郭修江

审判员  高 珂

审判员  苏 戈

二〇一六年十二月二十九日

法官助理    陆   阳

书记员       战   成

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发表日期:2024-03-25  浏览:
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