☑ 裁判文书
北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2022）京02行终974号
上诉人（一审原告）贾国禄，男，1978年8月21日出生，汉族，住北京市通州区。
被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府什刹海街道办事处，住所地北京市西城区地安门西大街141号。
法定代表人陈璐，主任。
委托代理人郭嘉烨，北京市西城区人民政府什刹海街道办事处干部。
委托代理人游志雄，北京市逸峰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区二龙路27号。
法定代表人刘东伟，代区长。
委托代理人李鹏，北京市西城区司法局干部。
上诉人贾国禄因诉北京市西城区人民政府什刹海街道办事处（以下简称什刹海街道办）、北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）行政答复及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2021）京0102行初1146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
什刹海街道办于2021年7月28日作出什综行政信[2021]1007号《行政处理意见书》（以下简称被诉意见），主要内容为：您于2021年6月9日实名反映：今年三月份多次拨打12345举报西海南沿6号院内东西厢房扩建违法建设问题，城管执法一队去现场了解情况后，答复报规划委协查，至今无人答复协查结果。要求尽快核查违建情况，并告知信访人，经调查，现答复如下：（一）针对信访人反映的院内7号房的公房翻建问题。经调查，北京德源什刹海房屋管理有限公司将其2020年对西海南沿6号院内7号房的施工行为定性为公房落架大修，并向本行政机关提供了相关证明及法律依据，故不属违法建设。（二）针对信访人反映的院内西侧自建房问题。经执法人员详细调查、走访，该处房屋搭建年代久远，属历史遗留问题。且作为自住用房，贸然拆除将严重影响居民的基本生活水平。为深入贯彻落实北京市委市政府“七有”目标和“五性”需求，做好民生保障工作，让居民住有所居，该处房屋暂不宜查处。本行政机关将持续关注该问题，具备执行条件后将第一时间进行查处。（三）针对信访人反映的什刹海街道综合行政执法一队不作为问题。接到相关12345举报后，执法人员均第一时间到达现场，对举报人反映的问题多次联合相关部门进行核实，也多次联合社区、房管部门共同告知举报人此处房屋为北京德源什刹海房屋管理有限公司的直管公房。为彻底了解该处房屋历史沿革，2021年5月31日，执法人员会同司法所、社区、北京德源什刹海房屋管理有限公司共同邀请区房管局解释说明该处房屋落实直管公房情况。并于后期联合社区、北京德源什刹海房屋管理有限公司、区房管局共同告知举报人工作进展情况及结果。故什刹海街道综合行政执法一队不存在不作为现象。（四）针对信访人反映的伪造并提供虚假材料伐树问题。伪造并提供虚假材料伐树问题本机关无权查处，建议信访人向相关部门咨询。
贾国禄不服，以什刹海街道办为被申请人向西城区政府申请行政复议。西城区政府于2021年11月1日作出西政法复[2021]第188号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：依据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条、《北京市禁止违法建设若干规定》第三条第二款、第五条第三款以及《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》的规定，被申请人具有查处辖区内违法建设的行政职权。《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第二十二条规定：“对房屋建筑进行应急抢险应当按照国家和本市应对突发事件的有关规定执行。对危险房屋的修缮工程，相关行政部门应当及时办理审批手续；需要紧急抢修的，可以先行抢修”。本案中，经被申请人向北京德源什刹海房屋管理有限公司核实，西城区西海南沿胡同6号东7号系危房先行紧急抢修，现阶段被申请人未将抢修后的房屋视为违法建设并无不妥。本机关对被申请人的处理予以支持。被申请人对西城区西海南沿胡同6号院内自建房的情况进行了调查核实，认为依据现有证据不能排除该处自建房属于历史遗留问题的可能性，不宜将该自建房作为违法建设查处，本机关对该意见予以认可。被申请人对申请人举报的违法建设问题履行了调查核实等工作，并将处理结果告知申请人，答复内容并无不当。根据《北京市树木移植砍伐许可管理办法（试行）》第二十条，“市和区、县园林绿化局应及时接受和处理群众投诉的涉及树木移植和砍伐管理方面的违法问题。”针对申请人反映的树木砍伐问题，被申请人经核实，存在北京市园林绿化局的行政许可，答复应向园林绿化部门反映投诉可能存在的违法问题。被申请人告知申请人应当向相关部门咨询并无不当。本机关对此予以支持。综上，被申请人作出的意见书事实清楚、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人什刹海街道办于2021年7月28日作出的被诉意见。
贾国禄向一审法院诉称，其举报北京市西城区西海南沿6号院内东西厢房扩建违法建设问题，什刹海街道办答复东厢房由北京德源什刹海房屋管理有限公司定性为公房落架大修，故不属于违法建设。贾国禄认为，北京德源什刹海房屋管理有限公司为房屋物业管理企业，没有认定违法建设的职权。落架大修也应该在原有产权房屋的基础上建设，不能肆意扩建，未审批扩建出的房屋应属违法建设，西城区政府、什刹海街道办执法部门应及时查处。其反映的西侧违法建设问题，什刹海街道办答复搭建年代久远，属历史遗留问题，不宜查处。贾国禄认为，既然已经认定为违法建设，就应该及时查处，不能以历史遗留问题或其他理由推诿扯皮，属于行政不作为。西城区政府对什刹海街道办的处理意见予以支持和认可不妥。依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》，什刹海街道办应该及时查处违法建设，不能以历史遗留问题、公房大修为理由拒不履行职责。综上，贾国禄请求：1.撤销被诉意见，依法查处违法建设；2.撤销被诉复议决定，责令什刹海街道办依法查处违法建设；3.诉讼费用由什刹海街道办、西城区政府负担。
什刹海街道办一审辩称，一、该机关具有查处辖区内违法建设的职权。二、公房落架大修，因涉应急排险，不宜径行按违法建设处理。西海南沿6号院为公私混合院，贾国禄反映的7号房翻建问题，该机关向规划部门核实，并向北京德源什刹海房屋管理公司调查取证，鉴于《北京市房屋建筑使用安全管理办法》赋予房屋管理部门紧急抢修房屋的权利，该机关难以对上述公房按违法建设处理。三、西海南沿6号院西侧房屋，搭建年代久远，该机关未能证实其形成于1984年1月5日以后，暂难按违法建筑处理。四、该机关已经履行职责不存不作为问题。五、关于第三人伪造并提供虚假材料砍伐树木的事项，该机关不能越位查处。综上所述，该机关作出的被诉意见合法，请求法院驳回贾国禄的诉讼请求。
西城区政府一审辩称，该机关具有作出行政复议决定的法定职责。该机关收到贾国禄的复议申请后，经内部审批后予以立案，向什刹海街道办作出《行政复议答复通知书》，经复议延期后，作出被诉复议决定并送达。该机关作出的被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，请求法院驳回贾国禄的诉讼请求。
一审法院经审理认为，依据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条第一款，《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号），什刹海街道办具有查处本辖区违法建设的职责。西城区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，具有对贾国禄申请事项进行复议的职责。本案中，贾国禄向什刹海街道办反映北京市西城区西海南沿6号院内东西厢房违法建设，其中东房经什刹海街道办调查核实，为直管公房采取落架大修紧急修缮，符合《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第二十二条的规定，贾国禄要求什刹海街道办对该建筑按违法建筑查处，无法律依据。
关于北京市西城区西海南沿6号院内东房北数第一间房屋西侧搭建的建筑物，什刹海街道办在贾国禄实名举报前已就该建筑物进行立案调查，什刹海街道办在案件办理过程中履行了现场勘查、向规划部门核实规划手续等程序，履行了查处违法建设的职责，但涉案建筑为平房，在办案过程中依据现有的证据未能判定建筑物的形成年代，暂未认定该建筑物为违建，符合在查处违法建设的过程中应考虑建筑物产生的法律及政策背景等特殊因素、保护相对人的合法权益、严格依法行政的基本原则，本案中，依照现有证据，可以认定什刹海街道办已经履行了查处职责。关于贾国禄反映的第三人伪造并提供虚假材料砍伐树木的事项，并不属于什刹海街道办的查处职责，什刹海街道办建议贾国禄向相关部门反映，并无不当。贾国禄反映的执法队不作为的问题，与什刹海街道办履行查处职责的事实不符，不予支持。西城区政府作为贾国禄申请行政复议的复议机关，在法定期限内履行了受理、立案、通知答复、延期审理、作出复议决定书、送达等程序，认定事实清楚，复议程序合法。贾国禄要求撤销西城区政府作出的被诉复议决定，无事实和法律依据。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回贾国禄的诉讼请求。
贾国禄不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。贾国禄的主要上诉理由：一审法院认定事实、适用法律错误。西海南沿6号院东西厢房在由北京德源什刹海房屋管理有限公司负责物业管理期间，在原有房屋的基础上肆意侵占公有土地扩建非法建设，任何单位和个人在未经审批的情况下都无权侵占土地建设房屋；物业公司出具的证明材料不可以作为认定和查处违法建设的证据；反映的西侧违法建设问题，不能以历史遗留问题或其他理由不予查处，否则属于行政不作为。
什刹海街道办、西城区政府均同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，贾国禄向一审法院提交并在庭审中出示了以下证据：
1.被诉复议决定；
2.被诉意见；
3.房产所有证；
4.干部履历表；
5.终生自愿生育一个孩子申请审批表；
6.邮单及送达证明。
证据1-6证明贾国禄具有诉讼主体资格。
在一审诉讼期间，什刹海街道办提交并在庭审中出示了以下证据：
1.立案审批表；
2.现场检查笔录；
3.现场勘验笔录及照片；
4.案件协查通知单；
5.北京市规划和自然资源委员会西城分局《关于建筑物规划审批情况的函》（规自（西）执函[2021]05024号）；
证据1-5证明该机关已经及时立案并发函核实建筑物的规划情况。
6.调查录音及整理文字，证明西海南沿6号院西侧房屋形成时代久远，相对人声称其形成于1984年1月5日之前；
7.《北京市公有住宅租赁合同》；
8.北京德源什刹海房屋管理公司出具的《证明》（2021年4月16日）；
9.北京德源什刹海房屋管理公司出具的《证明》（2021年4月29日）；
10.《西城区房地局房屋接管订租通知单》；
11.北京德源什刹海房屋管理公司《关于西海南沿6号公房落架大修的说明》；
证据7-11证明2002年西城区房地局接收西海南沿6号院内7号房为直管公房；2020年北京德源什刹海房屋管理有限公司对其进行落架大修、应急排险。
12.北京市树木砍伐许可证，证明案涉树木砍伐行为已获得行政许可。
在一审诉讼期间，西城区政府提交并在庭审中出示了以下证据：
1.行政复议申请书及相关材料，证明贾国禄提交复议申请情况；
2.行政复议申请处理审批表，证明该机关进行了立案审批；
3.行政复议答复通知及送达凭证，证明该机关作出答复通知情况；
4.行政复议答复材料及授权委托、证据目录，证明什刹海街道办提交复议材料情况；
5.延期审理通知书的审批表，证明该机关进行了延期审批；
6.延期审理通知书及送达凭证，证明该机关作出了延期通知并依法送达；
7.行政复议案件结案呈批表，证明该机关进行了结案审批；
8.送达凭证，证明被诉复议决定送达情况。
一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：被诉意见、被诉复议决定为本案审查对象，不作为本案定案依据，贾国禄、什刹海街道办、西城区政府提交的其他证据材料能够反映贾国禄举报西海南沿6号院内违法建设问题以及行政机关受理、调查、核实、复议的相关情况，均予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院根据上述被认定合法有效的证据认定如下案件事实：2021年6月9日，贾国禄向什刹海街道办实名反映西城区西海南沿6号院内东西厢房扩建违法建设问题。什刹海街道办于2021年6月10日予以受理，后向北京德源什刹海房屋管理有限公司核实西海南沿6号公房的相关情况。2021年7月6日，北京德源什刹海房屋管理有限公司出具《关于西海南沿6号公房落架大修的说明》，显示西海南沿6号承租人王涛承租房屋一间、王有生承租房屋两间为该公司直管公房，2019年该公司发现房屋存在安全隐患，后经区房屋安全鉴定站鉴定此3间为D级房屋，需进行紧急抢修，2020年该公司采取落架大修形式对该院3间房屋进行紧急修缮。另北京德源什刹海房屋管理有限公司分别于2021年4月16日、4月29日出具《证明》，对西海南沿6号直管公房七间以及其中东房一间为王涛办理承租手续的情况进行了说明。
关于贾国禄所称的西海南沿6号院内东房北数第一间房屋西侧应为违法建设问题，在什刹海街道办之前的调查显示，什刹海街道办于2021年4月15日对西侧搭建物进行了现场检查以及勘验。现场勘查记载，该建筑物南北宽3.7米，东西长4.8米，建筑面积为17.76平方米，结构为砖混结构。当日，什刹海街道办进行立案调查。2021年5月21日，什刹海街道办向规划自然资源部门发送案件协查通知单，对搭建物的规划手续进行协查。2021年5月31日，北京市规划和自然委员会西城分局回函，告知什刹海街道办位于北京市西城区西海南沿6号院内东房北数第一间房屋西侧搭建的建筑物未办理规划许可，建筑物具体情况建议向公房管理单位核实。通过调查，什刹海街道办未能确定西海南沿院西侧房屋的形成时间。2021年7月28日，什刹海街道办作出被诉意见并向贾国禄送达。
2021年8月3日，贾国禄向西城区政府提出行政复议申请，请求撤销什刹海街道办于2021年7月28日作出的被诉意见。2021年8月6日，西城区政府予以立案，并作出《行政复议答复通知书》，向什刹海街道办邮寄。2021年8月17日，什刹海街道办作出《行政复议答复书》。经内部审批，西城区政府于2021年9月28日作出《行政复议延期通知书》，延长审理期限30日，并将通知书向贾国禄和什刹海街道办送达。2021年11月1日，西城区政府作出被诉复议决定，并于2021年11月3日向贾国禄及什刹海街道办送达。
本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条第一款的规定，并参照《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号），什刹海街道办具有查处本辖区内违法建设的法定职责。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条的规定，西城区政府具有对什刹海街道办的行政行为进行复议的法定职责。
本案中，贾国禄向什刹海街道办反映北京市西城区西海南沿6号院内东西厢房违法建设问题。其中，东房建设行为经查系公房管理单位根据《北京市房屋建筑使用安全管理办法》第二十二条对危险房屋采取落架大修形式的紧急修缮行为，贾国禄要求什刹海街道办对该建筑按违法建设查处，于法无据。针对东房北数第一间房屋西侧搭建的建筑物，什刹海街道办在贾国禄实名举报前已就该建筑物进行立案调查，并在案件办理过程中履行了现场勘查、向规划部门核实规划手续等程序，但在办案过程中依据现有证据尚未能判定该建筑物的形成年代，且建设年代确为影响建筑物合法性认定及后续处置方式的关键因素，故什刹海街道办暂未按照违法建设进行处理，并表示在具备执行条件后将第一时间进行查处，具有相应的事实根据和法律依据。贾国禄反映的执法队不作为的问题，与什刹海街道办已经履行法定职责的事实不符，不能成立。贾国禄反映的他人伪造并提供虚假材料砍伐树木的事项，不属于什刹海街道办的职责范围，什刹海街道办建议贾国禄向相关部门反映，并无不当。据此，什刹海街道办作出的被诉意见认定事实清楚，适用依据正确。西城区政府在收到贾国禄的行政复议申请后，于法定期限内履行了受理、通知答复、延期审理、作出复议决定、送达等程序，认定事实清楚，复议程序亦无不当之处。
综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定判决驳回贾国禄的诉讼请求是正确的，本院予以维持。贾国禄的上诉请求无事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由贾国禄负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 金 丽
审判员 孙轶松
审判员 刘明研
二Ｏ二二年八月三十一日
法官助理 李 珊
书记员 刘 妍
