☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申123号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周学宪，女，1954年7月23日出生，汉族，住上海市虹口区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上海市杨浦区人民政府。住所地：上海市。
法定代表人:谢坚钢，区长。
再审申请人周学宪诉被申请人上海市杨浦区人民政府（以下简称杨浦区政府）政府信息公开一案，上海市（2015）沪二中行初字第220号行政判决，驳回周学宪的诉讼请求。周学宪不服，向上海市高级人民法院提起上诉，上海市高级人民法院于2016年12月21日作出（2016）沪行终734号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。周学宪仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、毛宜全参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，杨浦区，要求获取平凉，上海市杨浦区住房保障和房屋管理局（以下简称杨浦区房管局）向杨浦区政府申请强制拆迁，拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。同月28日，杨浦区政府通知周学宪于2015年9月7日前补正。周学宪于2015年8月31日填写补正申请表，将所需信息的内容描述为：根据《上海市杨浦区房屋拆迁行政强制执行暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第七条第三项规定，要求获取平凉，拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。2015年9月8日，杨浦区政府告知周学宪延长15个工作日予以答复。同月16日，杨浦区政府再次要求周学宪于同月23日前予以补正。2015年9月22日，周学宪填写补正申请表，对所需信息的内容描述为：我的申请很明确：根据《暂行规定》第七条第三项规定，要求获取平凉，拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。杨浦区政府经审查后，于2015年10月12日作出杨府信(2015)第26号-非申告《非政府信息公开申请告知书》（以下简称被诉告知行为），答复周学宪其提交的材料申请内容不明确，不符合《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《规定》，不再按照《规定》作出答复。
一审法院认为：当事人申请公开政府信息，需有明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。本案中，周学宪经两次补正后，要求获取的信息是“拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时的拆迁人的协商方案。”杨浦区政府认为双方协商是一个持续的过程，会以多种形式进行多次协商，是一个动态的过程，“协商时拆迁人的协商方案”体现在拆迁各个阶段的多份材料中，具有不确定性，难以指向某一特定的文件材料。杨浦区政府据此认定周学宪提交的材料申请内容不明确，并无不可,遂判决驳回周学宪的诉讼请求。周学宪不服提起上诉后，上海市高级人民法院以基本相同的事实和理由驳回上诉，维持一审判决。
周学宪向本院申请再审，请求：1.依法撤销（2016）沪行终734号判决并依法改判或发回重审。其申请再审的事实和理由为：一、二审判决认定事实证据不足，适用法律错误。政府信息公开申请只需要提供政府信息的内容描述，并没有要求提供文件名称等要求，作为普通公民，也没有能力知道文件的名称和文号。《暂行规定》第七条第三项规定，杨浦区房管局申请强制执行时，应当提交书面申请，并附下列材料：……（三）拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时拆迁人的协商方案。该方案不仅是杨浦区政府在履行职责过程中获取的，以一定形式记录、保存的信息，而且还属于其应主动公开范畴。由于开发商始终没有就拆迁补偿事宜与周学宪进行过协商，这个“协商方案”根本就不存在，被申请人应该答复的是“不存在”，而不是以“不明确”来掩盖事实真相。
本院认为：一、如何判断政府信息公开申请内容是否明确问题
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十条第二款第二项规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，行政机关认为申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索的，应当告知申请人对申请内容作出更改或补充，申请人拒绝更改或补充的，行政机关才能不予支持。
本案中，再审申请人周学宪申请公开的内容经数次更改和补充后，已经十分明确和具体，即要求公开《暂行规定》第七条第一款第三项所规定的杨浦区房管局申请强制执行时所附的拆迁人出具的拆迁双方当事人在协商时拆迁人的协商方案。该协商方案虽然名称、表现形式无统一规定，在每一个个案拆迁中也可能不同，但协商方案本身是规范性文件明确规定的，因此周学宪申请的内容也是明确具体的，并不存在被申请机关不能够识别的问题。因此，杨浦区政府认定周学宪提交的材料申请内容不明确，进而作出被诉告知行为，不符合《信息公开条例》的相关规定，应予纠正。
但是周学宪有权申请公开协商方案，与杨浦区政府是否应该或者能够公开协商方案，是两个不同的问题。杨浦区政府履行公开该协商方案职责的前提是，其实际保存了该协商方案。而从本案周学宪的再审申请书来看，其申请再审时主张“由于开发商始终没有就拆迁补偿事宜与原告协商过。这个协商方案根本就不存在，原审被告应该答复的是‘不存在’而不是以‘不明确’来掩盖事实真相”；杨浦区政府也辩称“双方协商是一个持续的过程，会以多种形式进行多次协商，是一个动态的过程，‘协商时拆迁人的协商方案’体现在拆迁各个阶段的多份材料中，具有不确定性，难以指向某一特定的文件材料”。因此，虽然《暂行规定》第七条第一款第三项规定，杨浦区房管局应当向杨浦区政府提供拆迁人出具的协商方案，但从双方当事人诉辩意见可知，杨浦区政府并不保管该协商方案。因而，本案杨浦区政府作出的被诉告知行为虽然存在违法之处，但根据现有证据和查找情况，其即使最终进行了书面答复，也只能告知周学宪该政府信息不存在。而从周学宪再审申请依据的事实和理由来看，其申请政府信息公开的目的并非是获取信息，而是要求杨浦区政府作出涉案信息并不存在的答复，此与《信息公开条例》的立法目的也并不相符，不能实现公开政府信息的目的。因此，为减少诉累，本院对一、二审驳回周学宪诉讼请求的判决结果，仍予以维持，但对杨浦区政府答复理由及一、二审判决理由，依法予以指正。
二、关于政府信息不存在的处理问题
政府信息公开案件，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题，而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。行政机关违法未制作或者未保存政府信息问题，属行政机关不依法履行职责范畴，并不是政府信息公开案件审查对象。当然，行政机关如以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应证明其已尽到合理检索义务。具体到本案中，拆迁人是否制作协商方案、杨浦区房管局是否向杨浦区政府提供协商方案，以及杨浦区政府是否依法保存该协商方案、是否存在违反《暂行规定》第七条第一款第三项关于协商方案的规定，均不属本政府信息公开案件审查范围。
综上，再审申请人周学宪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人周学宪的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 白雅丽
审 判 员 毛宜全
二〇一七年四月十七日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 周 萍
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2638号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周学宪。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上海市杨浦区人民政府。住所地：上海市江浦路549号。
再审申请人周学宪诉被申请人上海市杨浦区人民政府（以下简称杨浦区政府）政府信息公开一案，上海市第二中级人民法院于2016年6月6日作出（2015）沪二中行初字第221号行政判决，驳回周学宪的诉讼请求。周学宪不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2016年10月10日作出（2016）沪行终530号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。周学宪仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院受理后，依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，2015年8月31日，周学宪向杨浦区政府申请获取“平凉街道16街坊拆迁地块2009年同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价”的信息。杨浦区政府收到后，于2015年9月21日向周学宪发出杨府信(2015)第73号-延答《延期答复告知书》，告知其经杨浦区政府政府信息公开工作机构负责人同意，将延期15个工作日予以答复。2015年10月12日，杨浦区政府作出杨府信(2015)第27号-非申告《非政府信息公开申请告知书》(以下简称被诉告知)，答复周学宪：“本机关于2015年8月31日收到您提出的申请，要求获取‘平凉街道16街坊拆迁地块2009年同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价。’经审查，您提交的材料属于咨询，不符合《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《规定》，本机关不再按照《规定》作出答复。”周学宪收到后不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，杨浦区政府具有作出政府信息公开申请答复的职权。杨浦区政府在收到周学宪的申请后，经向周学宪作出延期答复告知后，在法定期限内作出被诉告知，执法程序合法。《规定》第二十一条第二项规定，当事人申请公开政府信息，应当有明确的申请内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。本案中，周学宪申请获取“平凉街道16街坊拆迁地块2009年同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价”的信息，该申请内容并未指向特定的文件名称、文号或者其他特征描述，杨浦区政府据此认定周学宪申请内容系咨询，不适用于《规定》，不再按照《规定》作出答复，并无不当。杨浦区政府所作被诉告知并无不当，周学宪的诉讼请求及理由缺乏事实证据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周学宪的诉讼请求。
在本案二审审理过程中，杨浦区政府基于便民考虑，经向上海市杨浦区住房保障和房屋管理局调查了解获知，2009年该区没有公布过平凉街道16街坊拆迁地块2009年同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价，在实际拆迁中，仍继续沿用2006年的已购公有居住房屋上市交易平均市场单价，即：该地块属三类A级地段，最低补偿单价为人民币8000元/平方米，价格补贴系数为25%。二审法院将该事项向周学宪进行了告知，周学宪表示2009年仍沿用2006年的标准违法。
二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条之规定，解决行政争议是行政诉讼的重要职能。本案系政府信息公开诉讼，其根本目的更在于保障当事人知情权，解决政府信息公开之行政争议。在本案二审过程中，杨浦区政府针对周学宪的申请，进一步咨询了有关主管单位，并公开了相关信息，因此周学宪的知情权已经获得保护，周学宪再坚持诉讼对其知情权的保护没有意义。周学宪所称有关沿用旧标准的做法系违法的主张仍属于动拆迁纠纷范畴。鉴于本案政府信息公开争议已因杨浦区政府公开相关信息而解决，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
周学宪向本院申请再审，请求：撤销二审判决并依法改判或发回重审。其申请再审的主要事实和理由为：依照《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（2011年10月19日废止）第三十三条的规定,最低补偿单价标准，为被拆除房屋同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价，是由各区、县政府按其划定的区域范围定期公布。另外根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十三条规定，市、县人民政府或者其授权的部门应当根据当地房地产市场交易价格，至少每年定期公布一次不同区域、不同用途、不同建筑结构的各类房屋的房地产市场价格。据此，涉案信息是杨浦区政府在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，且属于其应主动公开的范畴。因此涉案政府信息告知书应该明确答复周学宪申请的信息“不存在”，而并不是周学宪的申请“不明确”。周学宪一直未取得所申请的信息，二审法院认定周学宪已经获取了相关信息系认定事实错误。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，该条例所规定的政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。另根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第三十三条规定，最低补偿单价标准，为被拆除房屋同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价。已购公有居住房屋上市交易平均市场单价由各区、县政府按其划定的区域范围定期公布。根据上述规定，本案中，周学宪所申请的信息指向明确，应由杨浦区政府定期主动公布。杨浦区政府将周学宪申请的政府信息定性为咨询错误，应予以纠正。
政府信息公开诉讼关注和解决的是政府信息能否公开这一实质问题，根本目的在于保障公民知情权的实现。本案中，根据杨浦区政府在本案二审中的陈述，该区没有公布过平凉街道16街坊拆迁地块2009年同区域已购公有居住房屋上市交易平均市场单价，在实际拆迁中，仍继续沿用2006年的已购公有居住房屋上市交易平均市场单价。根据该陈述及解释，能够证明杨浦区政府没有制作、保存周学宪所申请的信息。又因法院审理政府信息公开案件时，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题，而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。所以，本案中杨浦区政府作出的信息公开答复虽然不符合《条例》的相关规定，但是法院仅能判决其重新作出答复，而其也只能做出一份涉案信息并不存在的答复，这无助于周学宪申请政府信息公开目的的实现，同时也造成行政以及司法资源的浪费。杨浦区政府在二审程序中也对其在实际拆迁中采用的最低补偿标准数额予以解释说明，充分保障了周学宪的知情权。在此情况下，法院判决杨浦区政府重新作出答复，无实际意义。二审法院未明确纠正杨浦区政府的答复理由及一审判决理由，不符合人民法院审理上诉案件，应对一审法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查的原则。本院对杨浦区政府答复理由及一审法院的裁判理由予以纠正，对一、二审判决结果，仍予以维持。
综上，周学宪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人周学宪的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 白雅丽
审 判 员 马东旭
二〇一七年六月七日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 周 萍
