法院案例：乡、镇人民政府负有依申请责令村委会公布相关村务的法定职责

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裁判要旨

本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度。"第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。"因此被告高密市柴沟镇人民政府依法负有依原告的申请对其申请的事项进行调查核实以及责令村委公布相关村务的法定职责，因此本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，属于行政诉讼的受案范围。被告辩称本案不属于行政案件受案范围的意见，于法无据，本院不予采信。根据上述法律规定，被告在履行责令职责时，不应仅限于作出并送达责令通知，还应调查核实并跟进监督村委对责令通知的执行情况，以实现公开的结果。本案中，被告虽已按法律规定向范家大村村民委员会作出《履行村务公开督促函》，但在原告未能公告栏查阅到相关公开信息，且对土地流转协议、承包地块存在异议的情况下，村委会完全可以通过其他的方式进行公开。被告的所谓履职行为未达到法律规定的“责令"程度，缺乏约束力和执行力，从而导致柴沟镇范家大村村民委员会至今未向原告公开相关村务，至此被告并未完全履行法定义务，其应继续履行责令之责。被告关于其已依法履行完毕责令村委公开村务职责的主张，于实无据，本院依法不予支持。

原案例

焦宗杰与高密市柴沟镇人民政府行政监察(监察)一审行政判决书

原告：焦宗杰。　　

委托诉讼代理人：张璐。　　

委托诉讼代理人：况敏。　　

被告：高密市柴沟镇人民政府。　　

法定代表人：夏业秀。　　

出庭负责人：宋春蕾。　　

委托诉讼代理人：潘美辰。　　

委托诉讼代理人：于若轩。

原告焦宗杰诉被告高密市柴沟镇人民政府不履行法定职责一案，本院于2019年12月6日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告焦宗杰及委托诉讼代理人张璐、被告出庭负责人宋春蕾及委托诉讼代理人于若轩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。　　

2019年8月2日，被告高密市柴沟镇人民政府作出《履行村务公开督促函》，主要内容为：你村村民焦宗杰向我单位申请督促你委公开如下村务：1、本村征地（项目用地）补偿费的使用、分配方案；2、本村2016年至今为止年度财务所有收支、收益分配的明细账目；3、本村村民签订征地（用地）补偿协议的统计情况；4、申请人位于本村后窑地1.3亩承包地用地补偿费用领取记录。根据你委反映的情况，镇政府要求你委履行如下职责：1、对于应当公布而没有公布的村务，应当及时向村民公布。对于焦宗杰要求查阅应当公布的村务，应当及时与焦宗杰沟通，为其查阅提供方便。2、对于不存在的村务，应及时向焦宗杰作出解释说明。限你委在收到本函后15个工作日内履行上述职责。

原告向本院提出诉讼请求：1、请求确认被告不履行敦促村务公开职责违法，并责令限期履行敦促村务信息公开职责；2、诉讼费用由被告承担。事由与理由：原告系山东省潍坊市高密市柴沟镇范家大村村民。因原告所在村集体经济组织部分承包地因拟建设项目被占用，部分村民已与柴沟镇范家大村村民委员会签订土地流转协议。为核实占用的合法性以及保障村民合法权益，原告于2019年6月29日通过邮政EMS方式向柴沟镇范家大村村民委员会申请村务公开如下文件：“1、本村征地（项目用地）补偿费的使用、分配方案；2、本村2016年至今为止年度财务所有收支、收益分配的明确账目；3、本村村民签订征地（用地）补偿协议的统计情况；4、申请人位于本村后窑地1.3亩承包地用地补偿费用领取记录。"柴沟镇范家大村村民委员会签收后于2019年7月13日向原告作出《书面答复意见》，原告依照该《书面答复意见》中的第二项的内容前往村务公开栏，并未查找到关于原告向其申请的内容，该《书面答复意见》第四项的内容将原告后窑地1.3亩承包地混淆为村东1.17亩地的内容。后原告携带该《书面答复意见》前往村委会查看原告申请的上述村务内容，柴沟镇范家大村村民委员会拒绝予以查看。针对上述情况，原告遂于2019年7月24日向被告邮寄《督促履行申请书》，请求督促柴沟镇范家大村村民委员会履行村务公开法定职责，被告虽于2019年9月6日向原告送达《告知书》，告知其以书面方式向柴沟镇范家大村村民委员会下发了《履行村务公开督促函》，却仍未解决柴沟镇范家大村村民委员会拒绝公开村务的问题。原告认为，被告通过下达《履行村务公开督促函》的方式督促范家大村村委会履行村务公开的方式未达到法律规定的“责令"程序，缺乏约束力和执行力，从而导致原告的请求未能得到实现。依据《中华人民共和国村委会组织法》第三十一条规定，被告应承担调查核实、责令范家大村依法公布村务的法定职责，并对相关违法人员予以处罚。至目前为止，范家大村村委会并未按照贵机关下达的《履行村务公开督促函》履行村务公开职责，被告应当继续履行督促之责，并要求范家大村负责村务公开相关工作人员依法承担责任。综上，现原告为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定向法院提起行政诉讼，望法院在全面审查案件事实的基础上依法支持原告的诉讼请求。　　

原告向本院提交以下证据：　　

1、《村务公开申请表》邮寄照片、网络签收截图、《合同书》、《收款收据》；证明原告于2019年6月29日向柴沟镇范家大村村民委员会申请村务公开、原告享有本村村后窑地1.3亩地的承包权。　　

2、《书面答复意见》；证明柴沟镇范家大村村民委员会拒绝履行村务公开行为违法。　　

3、《督促履行申请书》、邮寄照片、网络签收截图；证明原告于2019年7月24日向被告请求履行督促村务公开职责。　　

4、《告知书》、《履行村务公开督促函》、送达回证；证明被告履行督促村务公开不尽责违法。

被告辩称：一、原告焦宗杰提出的诉求不是被告直接可以进行处理、直接可以解决其诉求的法定职责，而是要求被告履行行政指导、监督等职责，不属于行政诉讼的受案范围，理应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部监督管理职责；更不包括乡、民族乡、镇人民政府应当对村民委员会的工作进行的指导、支持和帮助等职责，因为这些行为在性质上属于行政指导，不具有羁束力和强制力，不能成为乡、镇人民政府的法定职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《山东省村务公开条例》第六条之规定，乡镇人民政府具体负责本行政区域内村务公开工作的组织和指导，因此村务信息公开属于村民自治范畴，不属于乡镇人民政府的法定职责，不具有羁束力和强制力。原告提起的要求被告责令范家大桩村民委员会公开相关村务的请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定行政诉讼受案范围，且法律法规并未规定原告焦宗杰可以就该事项提起行政诉讼。故焦宗杰提起本案行政诉讼，不属于人民法院审判权限范围，依法应当不予受理，已经受理的，理应予以驳回。二、被告收到原告焦宗杰的申请后，就相关事实进行了调查核实，且也已经就相关事项责令范家大村村民委员会依法予以公布，已经履行了其相应的指导、监督、管理职责。被告收到原告要求被告责令范家大村村民委员会公开相关村务信息的《督促履行申请书》后，于2019年7月30日向高密市柴沟镇范家大村村民委员会下发了《关于调查村务公开相关事项的通知》，于8月2日下发了《履行村务公开督促函》，责令范家大村村民委员会依法就原告申请的相关事项进行村务公开。柴沟镇范家大村村民委员会收到上述通知书后，于8月3日向柴沟镇政府作出了《关于调查村务公开相关信息情况说明》，书面回复了相关信息的公开情况。被告于2019年9月6日，向原告作出《告知书》，告知原告上述事宜。被告已经按照法律规定完全履行了行政指导、行政监督的职责，本案原告起诉要求被告继续履行义务没有法律依据。综上所述，原告的诉讼请求不属于行政案件受案范围，且被告也已经按照法律规定履行了相应的行政指导、行政监督职责，原告的诉讼请求无事实及法律依据，理应予以驳回。　　

被告向本院提交以下证据、依据：　　

１、《关于调查村务公开相关事项的通知》；　　

2、送达回证；　　

3、《履行村务公开督促函》；　　

4、送达回证；　　

5、《关于调查村务公开相关信息情况说明》；　　

6、《告知书》；　　

以上证据证明被告收到原告申请后，就村务公开的相关事实进行了调查核实，且也已经就相关事项责令范家大村村民委员会依法予以公布，已经履行了相应的指导、监督、管理职责。　　

7、《山东省村务公开条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》；　　

上述依据证明被告适用法律正确。　　

针对原、被告提交的证据，本院组织当事人进行了庭审质证。对原告提交的证据，被告提出以下质证意见：1、《村务公开申请表》邮寄照片不符合有效证据的形式，未提供原始载体。对合同书真实性有异议，而且与本案无关联性。对原告提交的第一组证据的证明目的有异议，首先通过原告提供的2006年的范家大村村委会收款收据，可以证明到2006年原告缴纳的费用对应占用的土地仅为177平方米，非原告主张的在村后窑地有1.3亩承包地。其次，原告提供的证据不能达到证明被告不履行督促职责的目的。2、从《书面答复意见》看，范家大村委会已经对原告申请公开的事项进行了说明，并告知了原告公开、查阅相关信息的时间、地点，不能证明原告主张的范家大村村委会存在拒绝履行村务公开的情况，该组证据也不能证明被告存在不履行督促职责的行为。3、对原告提供的第三组、第四组证据真实性无异议。通过原告提供的第三、四组可以证明，被告在收到原告的《督促履行申请书》后，及时就村务公开进行了调查核实，村委会答复已对原告的申请作了相应的答复，被告送达了《履行村务公开督促函》，进一步告知了原告，实际上已经实现了公开的结果。被告已经履行了相应的指导、监督、管理职责，不存在原告所称的不履行敦促村务公开的职责。　　

对被告提交的证据，原告提出以下质证意见：对证据1、2、4均是被告与范家大村村民委员会之间内部的资料，是被告自行制作的，真实性无法核实，关联性、合法性不认可，证明目的不认可。对证据3、6真实性认可，证明目的不认可，不能证明被告已经履行法定的指导、监督、管理职责。　　

因为证据3对范家大村村民委员会的督促履行事项都没有明确具体的村务公开内容，因此是否进行村务公开、以及就哪些内容进行村务公开的权力仍由村委会自主决定。同时，被告证据无法证实被告对村委会村务公开尽到后续的监督履行职责。被告于2019年8月2日对范家大村村委会作出《督促函》后于2019年9月6日向原告出具《告知书》。该期间内没有对范家大村村委会进行村务公开事项的调查核实，也未就村委会不履行职责进行监督。而原告收到《告知书》时，已经超过被告《督促函》指定的15日履行职责期限。对证据5真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。因为此证据是对范家大村村民委员会对被告2019年7月24日作出《调查通知》的答复，而不是对《督促函》的履职行为。《情况说明》答复内容与2019年7月13日答复原告的内容并不一致且未作出合理解释，被告也未就此进行进一步调查核实。对证据7真实性无异议。　　

对原、被告提交的上述证据，本院作如下确认：对于原、被告提交的证据，虽然对方都对证据的真实性提出异议，但不能否认该证据的来源真实，本院认为上述证据均真实、合法，且与本案有关联，对案件事实具有证明力，确认为有效证据。　

上述确认证据结合当事人陈述，可证明以下事实：原告于2019年6月29日通过邮政EMS方式向柴沟镇范家大村村民委员会申请村务公开如下文件：“1、本村征地（项目用地）补偿费的使用、分配方案；2、本村2016年至今为止年度财务所有收支、收益分配的明确账目；3、本村村民签订征地（用地）补偿协议的统计情况；4、申请人位于本村后窑地1.3亩承包地用地补偿费用领取记录。”

柴沟镇范家大村村民委员会签收后于2019年7月13日向原告作出《书面答复意见》，内容为：“针对你申请村务公开的事项，现答复如下：一、你反映位置的土地并未被征用，系正常流转。二、你要求公开2016年至今位置为止年度财务所有收支、收益分配的明细账目，太笼统，请你明确需要公开的具体文件的名称并到村委进行查阅。我村委每月的10号都在村公务栏（村务公开栏、财务公开栏、党务公开栏）公开相关财务收支、重大事项等内容，欢迎你随时监督。三、关于本村其他村民签订的土地流转协议，欢迎你在工作时间随时可到村委查阅。四、你在村东的1.7亩土地（此土地实际亩数1.17亩，并非你所反映的1.3亩），截止到目前为止，该土地你在占有使用（目前栽植白杨树和山楂树），不存在土地补偿费用的领取记录。"　　

原告依照该《书面答复意见》中的第二项的内容前往村务公开栏，并未查找到关于原告向其申请的内容。认为该《书面答复意见》第四项的内容将原告后窑地1.3亩承包地混淆为村东1.17亩地的内容。后原告前往村委会查看原告申请的上述村务内容未果，遂于2019年7月24日向被告邮寄《督促履行申请书》，请求督促柴沟镇范家大村村民委员会履行村务公开法定职责。　　

2019年7月30日，被告高密市柴沟镇人民政府向高密市柴沟镇范家大村村民委员会发送《关于调查村务公开相关事项的通知》，要求柴沟镇范家大村村民委员会对原告申请事项进行核实并答复。2019年8月2日，被告高密市柴沟镇人民政府向高密市柴沟镇范家大村村民委员会作出《履行村务公开函》，主要内容为：你村村民焦宗杰向我单位申请督促你委公开如下村务：1、本村征地（项目用地）补偿费的使用、分配方案；2、本村2016年至今为止年度财务所有收支、收益分配的明细账目；3、本村村民签订征地（用地）补偿协议的统计情况；4、申请人位于本村后窑地1.3亩承包地用地补偿费用领取记录。根据你委反映的情况，镇政府要求你委履行如下职责：1、对于应当公布而没有公布的村务，应当及时向村民公布。对于焦宗杰要求查阅应当公布的村务，应当及时与焦宗杰沟通，为其查阅提供方便。2、对于不存在的村务，应及时向焦宗杰作出解释说明。限你委在收到本函后15个工作日内履行上述职责。2019年8月3日，柴沟镇范家大村居民委员会向被告高密市柴沟镇人民政府出具了《关于调查村务公开相关信息情况说明》，对于原告申请书中要求公开的信息答复如下：“1、我村未被征地，不存在征收补偿费的分配和使用情况。2、2016年至今为止，所有财务收支信息每月在村务公开栏中公示。3、本村村民签订的协议是土地流转协议。4、焦宗杰在本村后窑没有承包地。"　　

2019年9月6日被告向原告送达《告知书》，告知其以书面方式向柴沟镇范家大村村民委员会下发了《履行村务公开督促函》。原告认为被告却仍未解决柴沟镇范家大村村民委员会拒绝公开村务的问题，遂提起本案诉讼。　　

另外，原告提交其与本村村民范金满于2000年5月21日签订的合同书、2006年7月11日高密市柴沟镇财税所出具的耕地事用税契税纳税通知书、2006年7月13日高密市柴沟镇范家大村出具的收款收据等证据，证明原告于2000年5月21日取得了案涉土地承包权。