最高法院案例：房屋买卖未办理过户登记时实际被征收人的认定

裁判要旨

登记生效是不动产变更的一般原则，征地拆迁中，被征收人一般为土地使用权人、房屋所有权人，但不动产交易的形态纷繁复杂，如仍机械的将不动产登记簿所记载的权利人确定为被征收人，可能导致显失公平，也不利于民事法律关系的稳定。因此，确有证据推翻不动产登记簿记载的，且结合房屋登记、房屋买卖以及实际居住等情况，并从诚实信用的原则出发，能够认定不动产交易关系成立且受让人为善意的，应当以受让人为被征收人。法院在行政诉讼中，有权直接对当事人之间的房屋买卖基础民事法律关系作出认定和裁判，无需另行要求当事人通过民事途径确权。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

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原告王某某诉称，案涉房屋系王某某与其丈夫姜某某的共有财产，王某某没有与郭某某、朱某、朱某甲签订房屋买卖协议，黄某甲与姜某某签订的房屋买卖协议无效。镇政府认定朱某等人为被搬迁人并与之签订协议错误。请求撤销镇政府与朱某等人签订的房屋搬迁补偿安置协议，并给予王某某补偿安置。

原告黄某甲、黄某乙诉称，黄某甲向朱某等人出售的房屋仅包括一层六间，二层五间，不包括第三层房屋，镇政府与朱某等人签订的补偿安置协议包括三层房屋，侵犯了黄某甲、黄某乙的合法权益。房屋旁存在电子地磅，镇政府应当赔偿地磅损失。请求撤销镇政府与朱某等人签订的房屋搬迁补偿安置协议，责令镇政府对其补偿安置并赔偿电子地磅损失。

被告镇政府辩称，根据一户一宅原则，王某某出售房屋后不得再享受宅基地。虽然王某某的权属证书没有被撤销，但黄某甲已将房屋拆除，王某某的物权已经消灭，黄某甲与朱某等人签订的是房屋整体买卖协议，镇政府根据房屋买卖协议认定朱某等人为产权人并与朱某等人签订安置补偿协议符合规定。请求驳回王某某等人的诉讼请求。

第三人朱某、郭某某、朱某甲述称，姜某某将房屋出售给黄某甲、黄某甲将房屋出售给朱某等人，都是合法买卖关系，黄某甲出售的是整栋房屋，而不是分层买卖，黄某甲并未向朱某等人交付过地磅，镇政府也没有对地磅补偿。请求驳回王某某等人的诉讼请求。

法院经审理查明：王某某、姜某某系夫妻，两人曾在南通市通州区三余镇广运村经审批建设房屋一处，并领取村镇房屋所有权证。2005年8月，姜某某与黄某甲签订买卖协议，约定姜某某以127000元将房屋卖给黄某甲，双方依约交付房屋并付款。2006年左右，黄某甲将房屋拆除并新建楼房一幢（底层6间、二层5间、三层阁楼1间）。2007年7月，黄某甲、黄某乙夫妇就上述楼房领取房屋所有权证，所有权人为黄某甲、共有人为黄某乙。

2012年3月，黄某甲、黄某乙（甲方）与朱某、郭某某、朱某甲（乙方）签订买卖协议，约定甲方以180万元的价格将案涉楼房出售给乙方，并约定甲方协助乙方办理过户登记，协议中房屋的位置表述为：“人民路北段东侧（原姜某某住房及四周，北至现有住房后墙向北3.7米、西至现有西墙向西1.2米、南至公路边、东至泯沟中心）地块及地面资产（一层六间，二层五间楼房一幢）”。签订协议后，双方交付房屋并付款，但未办理房屋过户登记。朱某等人一直占有使用房屋至协议搬迁时。

2020年11月，镇政府决定对案涉地块实施协议搬迁，经履行公告、评估等程序，12月11日，镇政府与朱某、郭某某签订房屋搬迁补偿安置协议，就案涉房屋的拆除及安置补偿事项作出约定。朱某、郭某某、朱某甲对协议内容均无异议。王某某、黄某甲、黄某乙认为协议侵犯其合法权益，提起诉讼。

另查明，2016年6月28日，经江苏省人民政府批准，同意将三余镇广运村的5.6716公顷集体农用地及6.678公顷集体建设用地征收为国有。

江苏省南通经济技术开发区人民法院于2023年2月27日作出（2022）苏0691行初1189号行政判决：驳回王某某、黄某甲、黄某乙的诉讼请求。宣判后，王某某、黄某甲、黄某乙提出上诉。江苏省南通市中级人民法院于2023年6月21日作出（2023）苏06行终238号行政判决：驳回上诉，维持原判。

法院生效裁判认为：行政机关具有根据实际情况审核认定被征收对象的职责和权力。虽然《土地管理法》第四十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定了征地拆迁中，被征收人为土地使用权人、房屋所有权人，但这只是确定被征收对象的一般原则。实践中，不动产交易的形态纷繁复杂，有的房屋买卖已签订合同、交付房款并实际居住，却因种种原因未能办理过户手续，如仍机械的将不动产登记簿所记载的权利人确定为被征收人，可能导致显失公平的情况出现，也不利于民事法律关系的稳定。因此，应结合房屋登记、房屋买卖以及实际居住等情况审慎认定被征收对象，既体现法律法规的严肃性，也要实事求是，切实保护实际权利人的利益。

当事人履行合同应当遵守诚实信用原则。诚信是社会主义核心价值观之一，《民法典》第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚信，恪守承诺。第五百零九条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。诚实信用原则强调了民事主体在从事民事活动时，应尊重历史、恪守诚信，以善意的方式履行义务，维持当事人之间的利益以及当事人利益与社会利益之间的平衡。诚实信用原则的核心在于保护善意合同相对人的合理期待。

本案中，从表面上看，是当事人就房屋权属及拆迁补偿安置利益的纷争，法律并不禁止当事人为维护自身权益提起诉讼。但结合争议发生的根源来看，姜某某出售房屋的时间是2005年，黄某甲出售房屋的时间是2012年，距离房屋被搬迁均超过10年，两户将房屋出售后，从未对房屋实际管理，也未就买卖行为提出过异议。虽然协议未明确约定出售第三层房屋，但亦未明确约定第三层不予售卖，根据房产证整体交付的约定来看，亦应当推定房屋为整体出售。朱某等人购买房屋时支付了相应对价，从买房时间上看也不存在为谋取拆迁补偿利益恶意买卖的行为，故朱某等人属于合同善意相对人。王某某户、黄某甲户理应依照房屋买卖合同的约定履行义务，而非为获取拆迁利益对已经履行完毕达十余年之久的合同提出异议，两户的行为有违交易诚信。镇政府将郭某某、朱某等人认定为被搬迁人并与之签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。