原告催庆合是河南省济源市北海街道办事处三庄居委会（辖崔庄居民组）居民，在济源市北海街道办事处三庄（包括崔庄）拥有两处房屋，分别取得济源市政府1999年9月为其颁发的济国用（1999）字第02020117号和02020140号《国有土地使用证》。2008年9月26日，三庄居委会与济源市城建房地产开发公司在北海办事处的鉴证下签订了《济源市北海街道办事处三庄居委会城中村改造项目合作开发协议书》，约定由三庄居委会将《济源市城市建设审批联席会议纪要》（[2008]6号）通过的《济源市北海街道办事处三庄居委会城中村改造项目总体规划方案》中涉及的东区约80亩土地的改造开发项目交付济源市城建地产开发公司开发建设。2012年11月29日，济源市政府发布了《关于进一步规范城中村改造的意见》（济政[2012]91号），其中规定“城中村改造方案由所属镇人民政府、街道办事处负责制定”，“方案由有关镇人民政府、街道办事处提交市城中村改造工作领导小组审核后，报市政府批准”，“有关镇人民政府、街道办事处是城中村改造的责任主体，具体负责本辖区范围内城中村改造的组织实施”。2013年4月9日，济源市城中村改造领导小组对北海办事处上报的《三庄居委会城中村改造拆迁安置实施方案》作出《关于对<三庄居委会城中村改造拆迁安置实施方案>的批复》（济城改[2013]4号），其中批复，“该项目由北海办事处负责实施，城中村改造工作领导小组办公室根据以下相关指标对北海办事处进行考核”，“同意北海办事处拆迁、安置、建设等方案，具体标准不得突破以下规定：……”。催庆合的上述两处房屋在三庄城中村改造范围之内，因未能达成安置补偿协议而予以拆除。2018年11月15日，北海办事处拆迁指挥部、三庄支居两委、监委、党员及建房代表经会议研究，制定《三庄居委会崔庄居民组城中村改造后期22座房屋拆迁补偿及安置方案》。2021年4月15日-19日期间，经三庄支居两委商议，党员大会审议，居民代表会议决议，同意对剩余3户未拆迁房屋采取强制手段进行拆除，并由三庄居委会在2021年4月19日张贴了公告。2021年4月21日，三庄居委会向催庆合送达书面通知，决定2021年4月24日之前为主动签订协议期间，2021年4月24日之后仍未签订拆迁协议的予以强制拆除。因城中村改造项目而被列入拆迁范围。原告催庆合因补偿标准问题一直未与北海办事处就补偿事宜达成一致，未签订安置补偿协议。因催庆合仍未签订拆迁协议，又未主动拆除房屋，2021年4月29日，三庄居委会将催庆合的上述两处房屋强行拆除。
第一、被告适格。对因历史原因形成的城中村改造，涉及居民的公共利益，居民会议或居民代表会议可以在《中华人民共和国居民委员会组织法》规定的权限范围内决议涉及居民利益的相关事项，居民也应遵照执行。但是，居民会议或者居民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯居民的人身权利和财产权利。申言之，在现行房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧村改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，居民会议或者居民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过居民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题，但在未经协商一致情况下居民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。根据查明的事实，三庄居委会在城中村改造过程中对催庆合的房屋实施了强制拆除行为。本案争执的焦点在于，北海办事处就三庄居委会对催庆合的房屋实施的强制拆除行为是否承担法律行为。根据相关法律规定，街道办事处是市辖区人民政府或者不设区的市人民政府的派出机关，受市辖区人民政府或者不设区的市人民政府领导，行使市辖区或者不设区的市人民政府赋予的职权；居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持或帮助，居民委员会协助不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关开展工作。据此，可以这样说，北海办事处属于行政机关就按，具备行政主体资格；三庄居委会不属于行政机关，不具备行政主体资格；北海办事处和三庄居委会是上下级关系，三庄居委会是北海办事处的行政助手和行政辅助者。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以行政机关为被告。”本案中，根据济源市政府2012年11月29日发布的《关于进一步规范城中村改造的意见》（济政【2012】91号）的规定，城中村改造方案由所属镇人民政府、街道办事处负责制定，并提交市城中村改造工作领导小组审核后报市政府批准，镇人民政府、街道办事处要成立相应的组织管理机构，具体负责本辖区城中村改造工作，有关镇人民政府、街道办事处是城中村改造的责任主体，具体负责本辖区范围内城中村改造的组织实施。根据济源市城中村改造工作领导小组2013年10月9日对北海办事处上报的《关于启动三庄居委会城中村改造的请示》（北政【2012】38号）作出的《关于对北海街道办事处三庄居委会城中村改造项目的批复》（济城改【2013】3号）的批复，同意北海办事处三庄居委会进行城中村改造，三庄城中村改造工作由北海办事处负责组织实施。根据济源市城中村改造工作领导小组2013年4月9日对北海办事处上报的《三庄居委会城中村改造拆迁安置实施方案》作出的《关于对<三庄居委会城中村改造拆迁安置实施方案>的批复》（济城改【2013】4号）的批复，该项目由北海办事处负责实施，同意北海办事处拆迁、安置、建设等方案。因此，北海办事处是三庄居委会城中村改造的责任主体和行政主体。虽然催庆合的房屋在形式上是由三庄居委会实施强制拆除的，但三庄居委会不具有强制拆除他人房屋的职权，北海办事处才是三庄居委会城中村改造的责任主体和行政主体，而北海办事处与三庄居委会是上下级关系，三庄居委会是北海办事处的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”，况且该强制拆除行为是在涉及公共利益的城中村改造过程中发生的。因此，三庄居委会对催庆合的房屋实施的强制拆除行为应视为受北海办事处的委托，相应的法律责任有委托机关即北海办事处承担。故此，应当认定北海办事处对催庆合的房屋实施了强制拆除行为。催庆合对自己的房屋被强制拆除的行为将北海办事处列为被告进行诉讼，并无不当。北海办事处认为其不是本案适格被告，理由不成立，本院不予采纳。第二、程序违法。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十三条第一款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”第二八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述法律、法规规定，为了公共利益的需要，对单位、个人的房屋，在未能与房屋所有权人达成安置补偿协议的情况下，应当有市县人民政府依法作出征收决定和补偿决定，并依法申请人民法院依法强制执行。本案中，在北海办事处对三庄居委会实施城中村改造过程中，在未能与催庆合达成安置补偿协议的情况下，催庆合的房屋并没有由市县人民政府依法作出征收决定和补偿决定并依法申请人民法院强制执行。因此，北海办事处对催庆合的房屋实施的强制拆除行为违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告济源市人民政府北海街道办事处2021年4月29日对原告催庆合位于济源市北海街道办事处三庄（包括崔庄）的两处房屋所实施的强制拆除行为违法。
来源：2021年7月5日济源市人民法院（2021）豫9001行初44号《行政判决书》
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发表日期：2024-08-24 浏览：
