黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行再16号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李某
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）某镇人民政府
再审申请人李某因诉某镇政府履行法定职责一案，不服某市中级人民法院（2017）黑01行终198号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，于2018年7月30日作出（2018）黑行申165号行政裁定，提审了本案。并于2018年9月14日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
2015年4月27日，某镇政府对周某作出《不予受理告知书》，主要内容为：“关于你反映1998年二轮分地李某的父亲李某A（户主）给其子李某签订0.4亩土地承包合同，由于李某应按1985年村一队劳动力分配4.2亩土地，现要求村补齐4.2亩土地的问题。经查，你与李某系夫妻。李某系该村村民，农业户口。第一轮土地承包时，由于李某在电镀厂工作，未在该村分得土地。1998年第二轮土地承包时，村委会按补地对象给李某分得0.4亩土地，并签订了土地承包合同书。据此，你反映的问题属合同纠纷，应当依法通过仲裁、诉讼等法定途径解决。2016年9月19日李某以该村为被告提起民事诉讼。请求判令该村补给其承包地3.8亩。区人民法院于2016年9月19日作出（2016）黑0103民初10220号民事裁定认为，“起诉人李某系该村村民，农业户口。1998年第二轮土地承包时李某分到0.4亩土地，并签订了土地承包合同。即李某并没有分到4.2亩土地，实际上未取得另外3.8亩土地的承包经营权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决之规定，起诉人主张判令村委会补给其3.8亩承包地，不属于人民法院受理的民事案件范围，起诉人应向有关行政部门申请解决。”裁定对李某的起诉不予受理。2016年9月4日，李某提起本案诉讼，请求：1、判令被告应作为而不作为违法；2、判令被告承担履行行政主管部门职责和责任；3、判令被告针对2016年3月14日、22日国家信访局、省、市、区转交至镇政府对其请求补发3.8亩土地承包经营权给予书面答复或裁决。4、诉讼费用由被告承担。
一审法院认为，李某在与村委会签订土地承包经营合同后已经实际分得四分土地，李某已经实际取得土地承包经营权，现对土地承包经营合同中土地分配份额存在异议，其请求争议事项不属于行政诉讼受案范围。镇政府作出不予受理告知书，该告知没有为李某创设新的权利义务，对李某的权利义务明显不产生实际影响。综上，依照《行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项、第二款的规定，裁定驳回李某的起诉。二审法院认为，当事人超过起诉期限后再向行政机关提出处理申诉，实质是申诉上访行为。对申诉上访的不予答复行为又以行政机关不履行法定职责为由，请求判决责令行政机关作出答复，实质是对申诉上访不予答复行为提起诉讼，属于不可诉的行政行为。李某要求镇政府对国家信访局2016年批转对其信访事项给予书面答复和裁量，应当按照《信访条例》相关规定解决，该项诉讼请求亦非行政诉讼受案范围。
综上，一审裁定驳回李某起诉并无不当，应予维持。李某的上诉理由无法律依据，其上诉请求不予支持。依照《行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
李某申请再审称，原审法院裁定驳回其起诉，适用法律错误，请求撤销原审裁定，并支持其诉讼请求。主要事实和理由：李某系该村村民，1984年，镇政府扩建电镀厂，其被安排到厂里上班，至2001年解除劳动合同回村集体从事农业生产。李某在该村集体应分得4.2亩土地承包经营权，但仅在1998年给其分配了0.4亩土地，要求村委会补齐尚差的3.8亩土地。其多次找村委会解决未果，于2016年提起民事诉讼索要上述承包地，法院民事裁定以该问题应由行政主管部门解决为由不予受理。镇政府辩称，1、一二审法院认定事实清楚，适用法律正确。李某申请的事项属于信访事项，不属于镇政府的法定职责及法院受案范围。2、镇政府因无法定职权而不予受理李某的申请，并依据《村民委员会组织法》第二条、《农村土地承包法》第十一条、第十二条的规定，告知其通过仲裁或诉讼解决问题符合法律规定。3、镇政府已履行法定职责。依据《农村土地承包法》第五十一条的规定，镇政府已告知李某通过仲裁、诉讼等法定途径解决问题。4、李某的起诉不符合法定条件。李某要求履行的职责不是镇政府的法定职责，故其起诉不符合法律规定的起诉条件。
本院认为，镇政府具有针对李某要求该村为其补齐3.8亩土地承包权问题作出处理的法定职责。结合李某的诉讼请求及案件事实，本案属于原告要求行政机关履行法定职责之诉。所谓“法定职责”，包括：1.法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务；2.根据上级行政机关指令产生的义务；3.先前行为引起的随附义务（如行政机关限制当事人人身自由后，有保障其人身不受他人非法侵犯的义务）；4.行政协议约定的义务。结合具体法律规定，《农村土地承包法》第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。据此，由于我国农村土地承包涉及不同类型的农村土地，对农村土地承包及承包合同的管理也涉及政府各个相关的行政部门。乡镇人民政府依法负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的签订、履行以及其他土地承包和承包合同的管理工作。本案中，李某要求该村为其补发3.8亩土地，在与该村协商未果的情况下，请求镇政府对其要求补发土地问题进行协调处理，其请求于法有据。镇政府作为该行政区域内行政主管部门，依法享有对土地承包问题协调处理的法定职责，应当对李某所请求的事项作出处理决定。
综上，李某提起本案诉讼，符合行政诉讼法定受理条件，其申请再审理由成立，本院予支持。一、二审裁定认为李某的起诉不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回其起诉，属适用法律错误，应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第（三）项之规定，裁定：一、撤销某区人民法院（2016）黑0103行初字第377号行政裁定及某市中级人民法院（2017）黑01行终198号行政裁定；二、指令某区人民法院审理本案。本裁定为终审裁定。
审 判 长 王鹏跃
审 判 员 张俊伟
审 判 员 顾栩菲
二〇一八年十月二十四日
法官助理 任夫亮
书 记 员 吴 迪
