行政机关在征地报批过程中存在程序违法（如未经林地审批即上报“一书三方案”），导致省政府撤销部分征地手续的，该违法情形属于行政机关可以预见可以避免也可以克服的过错行为，不构成不可抗力。行政机关因此无法履行出让合同的，不能适用不可抗力规则来解除合同。中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
上诉人（原审原告）宁海县盛源激光科技有限公司，住所地宁波市宁海县模具城A2。
法定代表人陈某强，经理。
委托代理人于某（特别授权代理）。
被上诉人（原审被告）宁海县国土资源局，住所地宁波市宁海县跃龙街道桃源中路199号。
法定代表人应某军，局长。
出庭应诉负责人杨某杰，副书记。
委托代理人应某昌（特别授权代理）。
委托代理人胡某川（特别授权代理）。
上诉人宁海县盛源激光科技有限公司（以下简称盛源公司）因诉被上诉人宁波县国土资源局（以下简称国土局）土地行政协议一案，不服宁波市北仑区人民法院于2017年2月24日作出的（2016）浙0206行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年4月10日受理后依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭进行审理，上诉人盛源公司法定代表人陈中强及委托代理人于磊，被上诉人宁海县国土资源局出庭应诉负责人副书记杨士杰，委托代理人应满昌、胡洪川到庭参加了诉讼，本案经批准延长审限3个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年11月21日，经宁海县人民政府申请，浙江省人民政府作出浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁海县2012年度计划第四批次建设用地32.5883公顷，其中包括涉案的宁海县模具城08-1地块。2013年7月17日，被告宁海县国土资源局经宁海县人民政府批准，决定以挂牌方式出让国有建设用地使用权，并发布宁国土挂【2013】14号挂牌出让公告及竞买须知，其中包括本案的宁海县模具城08-1地块，原告参加了本次土地竞拍并中标。2013年8月20日，原、被告签订宁国土挂【2013】第14-9号《宁海县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认原告以1553万元的成交价竞得宁海县模具城08-1地块23001平方米的国有建设用地使用权。2013年8月24日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让地块系宁海县模具城08-1地块，宗地面积23001平方米，坐落于宁海县模具城，本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为13873928元，出让价款不包含城建配套费，成交价款已包含城建配套费。2013年9月3日，原告与宁海县模具城有限公司签订了《宁海县产业用地投资建设协议》。2013年9月23日，被告向原告作出《具体建设项目供用土地通知书》。2013年9月24日，原告取得涉案土地《国有土地使用证》。
2015年6月9日，浙江省人民政府浙政复字【2014】360号《行政复议决定书》作出撤销浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块项目中征收1.8473公顷林地的具体行政行为。本案原告竞得的宁海县模具城08-1地块包含了上述林地中的1.3137公顷，且与本地块内剩余土地呈穿插交错状态。2015年11月12日，被告宁海县国土资源局向原告送达了《关于解除3302262013A21075号<国有建设用地使用权出让合同>的函》，通知原告解除3302262013A21075号《国有建设用地使用权出让合同》，原告对此不予认可，并要求被告就土地征收重新审批并继续履行合同。2016年7月18日，被告宁海县国土资源局在网站上发出《不动产权属证书作废启示》，宣告原告于2013年9月24日取得的宁国用（2013）第06034号《国有土地使用证》作废。
原审法院认为，本案原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效。因原告的诉讼请求为请求法院确认原告与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》解除，而非起诉被告的单方变更、解除合同行为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，本案应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，原告的起诉并未超过诉讼时效。
关于被告是否有权解除合同，该院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、五十三条的规定，土地的征收由县级以上地方人民政府组织实施，国有建设用地的使用需要经过县级以上地方人民政府批准。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，被告仅负责具体的土地出让及订立合同事宜。因此，浙江省人民政府浙政复字【2014】360号《行政复议决定书》作出撤销浙土字A【2012】-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块项目中征收18473平方米林地的具体行政行为，对于被告履行《国有建设用地使用权出让合同》而言，构成不可抗力。再者，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》项下的土地面积为23001平方米，其中包含的13137平方米林地受上述浙江省人民政府撤销行为的影响，并且这13137平方米林地与剩下的9864平方米土地呈穿插交错状态，不可分割，因此，浙江省人民政府的上述撤销行为，导致原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》项下的土地无法作为建设用地被整体利用，使得整个合同目的不能实现。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，当事人可以解除合同。本案中原、被告双方均有权解除《国有建设用地使用权出让合同》。因此，2015年11月12日，被告宁海县国土资源局向原告送达《关于解除3302262013A21075号<国有建设用地使用权出让合同>的函》，主张解除合同，符合法律规定，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》已经于2015年11月12日解除。故原告主张被告发出的《关于解除3302262013A21075号<国有建设用地使用权出让合同>的函》无效，《国有建设用地使用权出让合同》仍然有效，并请求法院确认原、被告签订的编号为3302262013A21075的《国有建设用地使用权出让合同》解除的诉讼请求，依法不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宁海县盛源激光科技有限公司的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、一审法院事实认定及法律适用严重错误，宁海国土局出让土地过程中的征收瑕疵不构成不可抗力，且应对该征收瑕疵负全责。该事实已被浙江省法制办明确。二、宁波国土局作为过错方，无权以不可抗力为由解除合同，原合同有效，应由上诉人来解除。三、宁海国土局土地征收程序违法，因承担赔偿责任而非补偿责任。本案应适用《行政诉讼法司法解释》第十五条第一款，因协议无法履行，判决被上诉人采取补救措施对上诉人的损失予以赔偿。四、一审法院认定“林地与土地成穿插交错状态，无法分割”无事实依据。五、一审法院审判程序严重违法，对上诉人提出的进行土地评估的申请不予受理，明显是剥夺当事人合法权利以及未审先判的主管臆断行为。上诉人的各项诉讼请求合理且证据充分，请求发回重审或者改判。
被上诉人答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，因不可抗力的原因，被上诉人依法解除合同，判决正确应当予以维持。二、上诉人提起涉案上诉缺乏事实依据和法律依据，争议合同已因不可抗力而合法解除，上诉人相关起诉应予以驳回。请求驳回上诉请求，维持原判。
本院认为，涉案土地被合法征收后上诉双方经正常程序签订建设用地使用权出让合同，该行政协议合法有效。后因部分林地的征收程序瑕疵被撤销征收手续，被上诉人无法继续履行该行政协议，应承担相应的合同责任。上诉人可以根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条及合同法等的相关规定提起诉讼。涉案争议土地在征收过程中，被上诉人未经林地审批手续即上报一书三方案，最终导致省政府撤销了部分土地的征地手续，因该具体程序违法问题被上诉人可以预见可以避免也可以克服，即其先前过错行为导致土地出让合同不能实现，故不能适用不可抗力规则来解除合同。原判认定基本事实不清，证据不足，上诉人上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁波市北仑区人民法院（2016）浙0206行初37号行政判决。
二、本案发回宁波市北仑区人民法院重审。
