最高法院案例：缺少处罚决定、未经政府责成、未经依法公告而实施强拆行为证据不足、违反程序、超越职权——王艳平诉秀峰街道办强制拆除案

裁判要旨

根据《行政强制法》第十三条、第四十四条的规定，对于违法建筑的强制拆除，必须要由法律授权享有强制执行权的国家机关实施；实施强制拆除前，行政机关作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，并予以公告；行政处罚决定指定的合理期限内，被处罚人不自行拆除的，在对限期拆除违法建筑行政处罚行为申请行政复议、提起行政诉讼的法定期限届满后，行政机关可以依法自行强制执行或者申请人民法院强制执行。据此，如果没有证据证明在实施强制拆除行为之前，有权对违法占地、违法建筑行使行政处罚权的土地管理部门或者城乡规划部门已经对当事人作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，也没有证据证明县级以上地方人民政府根据《城乡规划法》第六十八条规定责成有关部门实施强制拆除行为。有关部门实施强制拆除行为，缺少作为强制拆除执行依据的行政处罚决定，未经公告程序，没有强制执行的法定职权。该行政强制执行行为事实不清、主要证据不足，违反法定程序，超越职权。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王艳平。

委托代理人许星祥。系王艳平丈夫。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市开福区人民政府。

法定代表人刘拥兵。

委托代理人刘小鸥。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市国土资源局开福区分局。

法定代表人辜松柏。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省长沙市开福区城市管理和行政执法局。

法定代表人杨知强。

委托代理人陈昱。

委托代理人曾强。

一审被告、二审被上诉人湖南省长沙市开福区秀峰街道办事处。

法定代表人曾君湘。

委托代理人张南茅。

委托代理人邹业锋。

再审申请人王艳平因诉被申请人湖南省长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、长沙市国土资源局开福区分局（以下简称开福区国土分局）、长沙市开福区城市管理和行政执法局（以下简称开福区城管执法局）及一审被告、二审被上诉人长沙市开福区秀峰街道办事处（以下简称秀峰街道办）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年10月16日作出的（2017）湘行终241号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2012年11月20日，湖南省人民政府根据国土资源部国土资函（2008）418号批复，向长沙市国土资源局作出（2012）政国土字第1915号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市开福区新港镇大塘村、荷叶村、竹隐村集体土地23.8365公顷。王艳平位于长沙市××××街道大塘基社区房屋，在本次征收红线范围内。该房屋建筑面积108.24平方米，个人建房用地许可证为望国土字第016697号，建房许可证的签发时间为1993年12月12日，批准的建房面积为63平方米。2014年9月19日，开福区政府发布（2014）第024号《征收土地方案公告》，并在大塘基社区张贴。2014年8月6日，长沙市城北投资有限公司出具《住房保障承诺书》，承诺对本次被征收土地的农民，在秀峰范围内予以安置。之后，开福区国土分局发布（2014）第024号《征地补偿安置方案征求意见公告》和（2015）第004号《征地补偿安置方案实施公告》，并送达大塘基社区，公告内容包括征地范围、补偿标准、腾地期限及申请听证权利义务等。2015年4月16日，长沙市开福区征地拆迁事务所向王艳平送达《告知书》，明确其被征收房屋的结构、面积、补偿项目及数额，并告知如有异议可到该所进行核对；若对补偿标准有争议，可依法申请裁决。2015年4月22日，开福区国土分局向王艳平送达长国土资开腾告字（2015）116号《限期腾地告知书》，认定王艳平户房屋建筑总面积108.24平方米（其中，合法建筑面积108.24平方米），依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，王艳平户各项补偿费用合计206003.87元，同时告知王艳平，拟对其作出限期腾地决定。2015年4月29日，开福区国土分局作出长国土资开腾（2015）116号《限期腾地决定书》（以下简称116号腾地决定），责令王艳平户在接到限期腾地决定书之日起10日内，到开福区国土分局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出土地；逾期不履行，将申请人民法院强制执行。王艳平未按照征收补偿方案的规定腾地，开福区国土分局将其补偿款予以专户储存。王艳平不服，提起行政诉讼，请求撤销116号腾地决定。开福区人民法院经审理作出（2015）开行初字第00162号行政判决，驳回王艳平的诉讼请求。王艳平不服，提起上诉。2016年12月16日，长沙市中级人民法院作出（2015）长中行征终字第00201号行政判决，认为开福区国土分局作出的116号腾地决定与长开土资函字（2015）第32号《关于许星祥、许炎、王艳平用地国土专业意见的复函》,对王艳平等人的房屋建筑合法性及土地性质认定相互矛盾，对王艳平的房屋处理程序，须在房屋合法性和土地性质确认后才能确定，116号腾地决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，判决撤销一审判决，撤销116号腾地决定。

2015年8月24日，秀峰办，以许星祥、许炎、王艳平涉案房屋属于违法建筑为由，组织人员对许星祥、许炎、王艳平房屋实施强制拆除。王艳平认为涉案强制拆除行为系由开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局、秀峰办共同实施，提起本案行政诉讼。请求确认上述四机关强拆其房屋行为违法；赔偿房屋及物品损失1658097.21元；赔偿误工费、精神损失费800000元。

另查明，本案一审中，秀峰办提供两份复函，一份是开福区国土分局的长开土资函字（2015）第32号《关于许星祥、许炎、王艳平用地国土专业意见的复函》和长沙市城乡规划局的长规开鉴字（2015）第117号《关于秀峰大塘村大坝组许星祥户房屋规划专业意见的复函》，该两份复函分别为：开福区国土分局向长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队出具标注作出时间为2015年1月28日的长开土资函字（2015）第32号《关于许星祥、许炎、王艳平用地国土专业意见的复函》，主要内容：经核查你队提供的申请及资料，证实许星祥户、许炎户、王艳平户于2000年后在开福区××街道××村大坝组建设占地面积546.12平方米砖混结构的房屋作为住房使用。虽然许星祥户于1993年12月经望城县人民政府批准，取得望国土字第023174号《个人建房用地许可证》，同意用地面积285平方米；许炎户于1993年9月经望城县人民政府批准，取得望国土字第024924号《个人建房用地许可证》，同意用地面积130平方米；王艳平户于1993年12月经望城县人民政府批准，取得望国土字第016697号《个人建房用地许可证》，同意用地面积63平方米。但上述许可违反1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第二、四十三、六十二条的规定。鉴于许星祥户、许炎户、王艳平户建房在1999年1月1日之后，开福区国土分局认为，该户建筑物所占用的土地属于非法占用土地的行为。另一份是长沙市城乡规划局向长沙市开福区城市管理综合执法大队出具标注作出时间为2015年6月19日的长规开鉴字（2015）第117号《关于秀峰大塘村大坝组许星祥户房屋规划专业意见的复函》，主要内容：根据你队提供的申请及资料证实，许星祥、许炎、王艳平户于2000年在开福区××街道××村大坝组建设一栋两层砖混结构房屋，底层建筑面积546.12平方米，总建筑面积878.22平方米。经查，该户建设上述建筑物，属于非法占地，且未取得建设工程规划许可，属于违法建设，且无法采取改正措施消除影响。以上两份复函均注明“此函为政府行政执法部门内部行文”。

长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00284号行政判决认为，秀峰办对王艳平房屋实施强制拆除，应当提供证据证明行政强制拆除行为的合法性。王艳平亦需证明其起诉符合法定条件，应当提供证据证明开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局、秀峰办存在强制拆除其房屋的事实。上述四机关在答辩和庭审中，均辩称不是被诉强制拆除行为的实施主体，本案强制拆除行为主体系秀峰办。王艳平在庭审中亦认可，拆除现场的政府工作人员为秀峰办工作人员。现有证据证明，实施强制拆除行为的主体系秀峰办。王艳平起诉开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局没有事实根据，应予驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六、七十七、八十三条规定，对非法占用土地和非法建设行为有查处职权的主体系县级以上人民政府国土部门和城乡规划主管部门。即便王艳平的房屋系违法建筑，秀峰街道办作为开福区政府的派出机关，亦无作出限期拆除决定和实施强制拆除的法定职权。故，秀峰办强制拆除王艳平的房屋没有法律依据。鉴于王艳平的房屋已被拆除，本案中被诉的强制拆除行为不具有可撤销内容，依法应当确认强制拆除行为违法。对于王艳平提出赔偿拆除房屋损失的诉讼请求，因其房屋是否属于合法建筑，房屋所在的土地性质尚不明了，涉案房屋的价值尚难确定，本案不宜对王艳平房屋的损失作出认定和处理。王艳平可在相关事实确定以后，另行主张权利。对于王艳平提出的对屋内物品要求赔偿的诉讼请求，鉴于王艳平只提供受损失的物品清单，未提供确切的证据证实其屋内物品损失，本案中对该请求不予处理，王艳平可在房屋合法性及房屋价值确定以后另行主张权利。对于王艳平要求误工费以及精神损害的赔偿请求，没有依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项规定，判决：1.驳回王艳平对开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局的起诉；2.确认秀峰办拆除王艳平房屋的行为违法；3.驳回王艳平要求对误工费、停产停业损失、精神损失进行赔偿的诉讼请求。王艳平不服该判决，提起上诉。二审期间，王艳平申请增加诉讼请求，要求开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局、秀峰办共同赔偿1658097.21元本金及两年的利息损失157519.24元。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终241号行政判决认为，拆除王艳平房屋的行为由秀峰办组织实施，但秀峰办不具有对非法占用土地、建房事项的强制执行职权，强制拆除行为违法。针对王艳平对秀峰办提出的赔偿请求，一审只就误工费及精神损害赔偿请求作出判决，对房屋及物品损失，却以涉案房屋价值难以确定，王艳平可以另行主张为由，不予处理、未作判决，没有法律依据，且事实不清。王艳平二审期间增加赔偿请求，不属于二审审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（三）项规定，判决：1.维持一审判决的第一、二项；2.撤销一审判决的第三项；3.对王艳平请求秀峰街道办行政赔偿部分发回长沙市中级人民法院重审。

王艳平申请再审称：1.申请人房屋系由开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局及秀峰办共同强制拆除，应由以上四机关共同承担强制拆除行为违法责任及行政赔偿责任。原审判决认定开福区政府、开福区国土分局、开福区城管执法局不属于适格被告错误。2.一、二审均超过法定审理期限作出判决，程序违法。请求：撤销一审判决第一项和二审判决第一项，依法对本案予以再审。

开福区政府、开福区城管执法局答辩称：开福区政府、开福区城管执法局没有实施拆除王艳平房屋的行为。请求驳回王艳平的再审申请。

秀峰办答辩称：1.国土规划部门确认王艳平的房屋为违法建筑，秀峰办组织实施强制拆除，其他被申请人并未参与。2.二审判决已将王艳平行政赔偿请求部分发回一审法院重审，一、二审就算存在程序瑕疵，也未对王艳平的合法权益产生影响，本案没有再审必要。请求驳回王艳平的再审申请。

开福区国土分局未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，原告拒绝变更的，裁定驳回起诉。本案中，对王艳平的房屋实施强制拆除行为的是秀峰办，秀峰办是本案的适格被告。没有证据证明开福区政府、开福区城管执法局和开福区国土分局实施强制拆除行为，上述三机关不是本案适格被告。经释明王艳平拒绝变更被告，一、二审驳回王艳平对上述三机关的起诉，事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。王艳平主张上述三机关与秀峰办共同实施强制拆除行为，缺乏证据佐证，本院不予支持。

《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。也就是说，对于违法建筑的强制拆除，必须要由法律授权享有强制执行权的国家机关实施；实施强制拆除前，行政机关作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，并予以公告；行政处罚决定指定的合理期限内，被处罚人不自行拆除的，在对限期拆除违法建筑行政处罚行为申请行政复议、提起行政诉讼的法定期限届满后，行政机关可以依法自行强制执行或者申请人民法院强制执行。本案中，没有证据证明在实施强制拆除行为之前，有权对违法占地、违法建筑行使行政处罚权的土地管理部门或者城乡规划部门已经对王艳平作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，也没有证据证明开福区政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定责成秀峰办实施强制拆除行为。秀峰办实施被诉强制拆除行为，缺少作为强制拆除执行依据的行政处罚决定，未经公告程序，没有强制执行的法定职权。该行政强制执行行为事实不清、主要证据不足，违反法定程序，超越职权。鉴于被诉强制拆除行为属于事实行为，并无可撤销内容，一、二审判决确认该行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定。王艳平申请再审，请求撤销该项判决，没有事实和法律根据，本院不予支持。至于王艳平的行政赔偿诉讼请求，二审判决已发回长沙市中级人民法院重审，王艳平可在重审程序中主张权利，予以解决。请求再审没有实际意义，本案不予再审。王艳平还主张一、二审超审限作出裁判，审判程序违法。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（五）项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，才构成再审的充分理由，仅以审判程序违法为由申请再审，理由不能成立。

综上，王艳平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回王艳平的再审申请。