最高法院案例：不能以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效

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裁判要旨

人民法院审理行政协议案件，对行政机关签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查。在签订、履行、变更、解除行政协议过程中，如果存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院可依照原告的申请，确认行政协议无效，否则，人民法院将判决驳回原告的诉讼请求。

人民法院审理行政协议案件，应当按照《行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性，不是审理合同纠纷案件，不能按照《合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区宾阳县思陇镇祥华社区居民委员会街上第四村民小组。

诉讼代表人覃某堂。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区宾阳县土地开发整理储备中心。

法定代表人黄某祥。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区宾阳县人民政府。

法定代表人穆某清。

再审申请人广西壮族自治区宾阳县思陇镇祥华社区居民委员会街上第四村民小组（以下简称街上四组）因诉被申请人广西壮族自治区宾阳县土地开发整理储备中心（以下简称宾阳县土地储备中心）、广西壮族自治区宾阳县人民政府（以下简称宾阳县政府）请求确认《国家建设征收集体土地补偿协议书》（以下简称《集体土地补偿协议书》）无效一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终385号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

街上四组向本院申请再审称：（一）宾阳县发改局作出的立项批复（宾发改项字〔2008〕22号）规划占地面积为104.3亩，涉及农用地。2008年11月18日，宾阳县土地储备中心在未获广西壮族自治区人民政府批准且未上报办理农用地转用前，就与街上四组部分村民签订《集体土地补偿协议书》，违反法定征地程序。（二）宾阳县政府将单个建设项目用地拆分两次上报审批，且征地面积与批文批准地的面积不符，违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定的严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。（三）与宾阳县土地储备中心签订《集体土地补偿协议书》的街上四组部分村民不是经村民会议或者村民推选产生的群众代表和经办人，不是村民小组长，无权代表街上四组集体签订征地协议、签署被征土地确认书，故所签协议无效。（四）被申请人征收街上四组的土地没有按照国家标准足额支付征地补偿和产业用地安置，没有履行对街上四组村民的社会保障义务。综上，请求撤销二审裁定，确认涉案《集体土地补偿协议书》无效，判令被申请人重新确定征地补偿标准、金额或安置方式，并实际予以履行。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据上述法律规定，人民法院审理行政协议案件，对行政机关签订行政协议行为、单方变更或解除协议行为、不依法履行或未按约定履行义务行为等行政协议行为的合法性进行审查。在签订、履行、变更、解除行政协议过程中，如果存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院可依照原告的申请，确认行政协议无效，否则，人民法院将判决驳回原告的诉讼请求。本案中，2008年11月18日，宾阳县土地储备中心与街上四组签订《集体土地补偿协议书》，在该协议书上，分别有宾阳县土地储备中心与街上四组14名村民代表的签章（签名）确认。首先，从协议签订的主体看，宾阳县土地储备中心虽然不具有独立的行政主体资格，但其作为宾阳县政府征收集体土地的具体实施主体，受宾阳县政府委托与街上四组签订《集体土地补偿协议书》，应视为宾阳县政府实施的行政行为，法律后果应由宾阳县政府承担，因此，一、二审认定宾阳县土地储备中心代表宾阳县政府签订涉案征地补偿协议的行为，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，并无不当。同时，原审查明，在《集体土地补偿协议书》上签字的街上四组14名村民均为民选代表，另有思陇镇祥华社区居民委员会和思陇镇国土资源管理所作为鉴证单位、思陇镇人民政府作为主持签订协议人在协议书上盖章确认，现街上四组以在协议书上签字的14名村民不能代表该组全体村民为由，请求确认其与宾阳县土地储备中心签订的《集体土地补偿协议书》无效，理据不足，本院不予支持。其次，从协议签订的程序看，虽然在广西壮族自治区人民政府批准征收涉案土地前，宾阳县土地储备中心与街上四组签订了《集体土地补偿协议书》，但是，宾阳县政府所属的南宁市系全国第二批征地制度改革试点城市之一，宾阳县政府根据国土资源部（国土资厅函〔2003〕203号）《关于<南宁市征地制度改革试点方案>的复函》中同意“征地报批与征地协商同时展开”的规定，在报请广西壮族自治区政府批准征收涉案项目用地的同时，与街上四组村民开展征地协商的相关工作并签订征地补偿协议，并不属于重大且明显违法的情形，街上四组以此为由请求确认签订协议的行为无效，本院不予支持。第三，从涉案《集体土地补偿协议书》的履行情况看，原审查明，涉案集体土地的征地补偿费、安置补助费已于2008年12月25日足额存入街上四组村民代表指定的银行帐户，协议约定的内容已经实际履行，现街上四组要求确认被诉征地补偿协议无效，缺乏事实和法律依据，一、二审判决驳回其诉讼请求，亦无不当。需要指出的是，人民法院审理行政协议案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性，不是审理合同纠纷案件，不能按照《中华人民共和国合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效。一、二审判决关于协议效力的论述不妥，本院予以指正。鉴于本案系申请再审案件，一、二审判决的实体处理结果并无不当，对街上四组村民的实体合法权益并无影响，再审本案徒增诉累，本案不予再审。