按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。
究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐某某，男，1956年10月29日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市金水区人民政府，住所地河南省郑州市东风路16号。
法定代表人魏东，该区人民政府区长。
再审申请人徐保安因诉郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）行政行为违法一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终1449号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：2014年6月27日，金水区政府下发金政〔2014〕57号文件《关于将杨金路街道办事处马头岗村列入合村并城改造计划的通知》，主要内容为：根据杨金路街道办事处申请，经区城改办组织区发改统计局、区国土资源局、区城乡建设局、金水规划分局等单位论证审查，现将杨金路街道办事处马头岗村列入合村并城改造计划。徐某某起诉要求确认金水区政府组织实施马头岗村合村并城的行为违法。对于合村并城的行为，经法庭释明，徐某某认为合村并城行为主要是组织实施行为，具体包含立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设的行为。
郑州铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。徐某某起诉要求确认合村并城行为违法，但合村并城并不是一个单一的具体行政行为。经法庭释明后，徐某某明确起诉的合村并城行为主要是指金水区政府的组织实施行为，具体包含立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设的行为。经过释明，徐某某仍然坚持其诉讼请求，请求确认金水区政府组织实施合村并城的行政行为违法。综上，徐某某的诉讼请求不明确，其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，作出（2016）豫71行初825号行政裁定，驳回徐某某的起诉。
徐某某不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：公民提起行政诉讼应当有具体、明确的诉讼请求。本案中，徐某某的诉讼请求是要求确认金水区政府组织实施马头岗村合村并城的行为违法，一审法庭释明后，其诉讼请求仍未改变。二审庭审中，徐某某确认其起诉的合村并城行为涉及审批、公告、补偿、房屋拆除等若干法律行为或事实行为，一审认为徐某某的诉讼请求不明确予以驳回起诉正确，应予维持。徐保安的上诉理由不能成立，不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。
徐某某向本院申请再审称:一审和二审裁定认定事实错误，适用法律错误，也违背生效的裁定。合村并城确实涉及计划、规划、融资、土地征收、房屋拆迁等，由不同机关依据不同的法律法规作出，系多个机关或部门的多个行为。但再审申请人一审请求为确认再审被申请人组织实施合村并城行为违法，组织实施合村并城行为与合村并城行为是两个概念。组织实施行为，是指为实现合村并城这一行政管理目标，以再审被申请人名义作出的组织实施合村并城行为，是单一行政机关作出的单一具体行政行为，侧重的是组织行为而非具体实施行为，相应职能部门作出的其他相关行为不论是否为独立的行政行为，均不影响组织实施行为作为单一行为的存在。本案的合村并城实施行为包括了多个机关的多个行为，但是在县级政府的组织下实施的，应作为县级政府组织实施的程序要件或过程要件进行审查。现有证据证明再审被申请人组织实施了马头岗村的合村并城工作，但其组织实施行为未依据郑州市合村并城工作指导意见和工作流程进行，其组织实施行为违法。请求：对本案指令再审或提审，撤销一审和二审行政裁定，改判支持再审申请人一审诉讼请求。
本院认为：本案的争议焦点是，地方人民政府的组织实施行为是否可诉？厘清这一问题，需要从分析地方人民政府与所属工作部门的关系入手。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门，主要基于三个方面的考虑：一是统一性。通过行政机关活动范围的划分，可以避免重复劳动、推诿扯皮，确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备，而这正是做出正确决定的保障所在。按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，无论是地方人民政府还是工作部门，都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，在有些情况下，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为，必须具有“对外性”和“法效性”，也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。具体到本案，再审申请人坚持起诉金水区政府对于合村并城的组织实施行为，但其自称，“合村并城实施行为包括了多个机关的多个行为”，诸如立项、土地规划、环境评估、征地审批、房屋拆迁、道路建设等，那么，当存在这些直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的金水区政府的“组织实施”行为，就不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，二审法院驳回上诉，维持原裁定，并无不当。再审申请人的再审理由，本院不予支持。
综上，再审申请人徐某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人徐某某的再审申请。
来源： 中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申9274号行政裁定书
发表日期：2025-04-25 浏览：
