最高法院案例：应收回闲置土地不收回反而转让过户，构成滥用职权罪——陈少军犯滥用职权罪、受贿罪案

裁判要旨

被告人身为国土资源局局长，明知涉案土地闲置已超过二年，在阳西县国土资源局决定无偿收回该地使用权的情况下，不但没有对闲置土地作出调查认定，报县政府批准依法无偿收回海药公司的土地使用权，正确履行国土部门对国有土地的管理、监督职责，反而指派该局工作人员违规办理该地的过户、转让手续，造成了国家财产390万元的重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

抗诉机关阳江市人民检察院。

上诉人（原审被告人）陈少军，男，1957年11月20日出生，汉族，大学文化，原系广东省阳江市阳西县国土资源局局长、县人大常委会副主任，户籍所在地广东省阳江市江城区城东街道南安路二街二巷3号，经常居住地广东省阳江市江城区石湾北路华侨新村1路54号。因本案于2013年10月19日被刑事拘留，同年11月5日被取保候审,同月6日被逮捕。2015年12月3日入广东省番禺监狱服刑，2017年4月18日释放。2020年7月10日被逮捕，现押于阳江市看守所。

广东省阳江市中级人民法院审理广东省阳江市人民检察院指控被告人陈少军犯滥用职权罪、受贿罪一案，于2014年11月17日作出（2014）阳中法刑二初字第9号刑事判决。宣判后，广东省阳江市人民检察院以原判认定原审被告人陈少军犯受贿罪证据不足确有错误为由提出抗诉，原审被告人陈少军亦提出上诉。本院在审理过程中，广东省人民检察院认为抗诉不当，申请撤回抗诉，上诉人陈少军亦申请撤回上诉，本院于2015年7月20日作出（2015）粤高法刑二终字第21号刑事裁定，准许广东省人民检察院撤回抗诉、准许上诉人陈少军撤回上诉。二审刑事裁定发生法律效力后，广东省人民检察院于2015年12月7日针对一审判决向本院提出抗诉，本院于2016年9月8日作出（2016）粤刑抗4号再审决定，指令阳江市中级人民法院另行组成合议庭对本案进行再审，阳江市中级人民法院于2017年4月7日作出（2016）粤17刑再2号刑事裁定，维持原一审判决。

宣判后，阳江市人民检察院以原判裁定维持原审判决，不予认定陈少军犯受贿罪确有错误，提出抗诉，被告人陈少军亦不服，提出上诉。本院于2017年5月18日立案，广东省人民检察院于2019年1月28日作出粤检诉三支刑抗[2019]3号支持刑事抗诉意见书支持抗诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月11日公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员罗娜、朱尚云出庭履行职务，上诉人陈少军及其辩护人谢克健到庭参加诉讼。现已审理终结。

广东省阳江市中级人民法院一审认定，因西湖公园建设用地需要，1999年1月6日，阳西县人民政府与海南海阳实业总公司阳江分公司（以下简称海阳公司）签订《国有土地使用权变更协议书》，阳西县人民政府以县城第二十二区的200亩国有土地置换海阳公司位于第二十区的184.6亩国有土地。阳西县国土资源局依据上述协议于2000年6月1日给海阳公司颁发了总面积113368.98平方米的四宗《国有土地使用证》及《农（居）民建房用地许可证》。其中《农（居）民建房用地许可证》注明“本宗地须在2002年6月1日前开始使用，否则收回另行安排。”海阳公司取得上述土地后没有按规定的时间动工建设，造成土地闲置。2002年12月3日，海南轻骑海药房地产开发公司向阳江市中级人民法院起诉海阳公司，要求海阳公司将上述土地过户给海南轻骑海药房地产开发公司。经阳江市中级人民法院调解，双方于2003年4月9日达成协议，海阳公司同意将上述土地过户给海南轻骑海药房地产开发公司。同月18日海阳公司与海南轻骑海药房地产开发公司签订《国有土地使用权转让合同书》，海阳公司以1940万元将上述土地转让给海南轻骑海药房地产开发公司。同日，阳西县国土资源局为海南轻骑海药房地产开发公司办理了过户手续，并颁发了四个《国有土地使用证》和《农（居）民建房用地许可证》。《农（居）民建房用地许可证》重新规定上述土地须在2005年4月17日前开始使用。

2003年12月19日，阳西县国土资源局向海南轻骑海药房地产开发公司发出《限期动工通知》。被告人陈少军2004年3月任该局局长后，该局分别于同年8月5日和2005年4月22日发函给海南轻骑海药房地产开发公司，要求该公司尽快开工建设，否则将依法收回上述土地使用权。

2005年4月27日，海南海药房地产开发公司（由海南轻骑海药房地产开发公司更名而来，以下简称海药公司）与许某峰签订协议，约定海药公司以390万元转让上述四宗土地使用权给许某峰。许某峰支付10万元定金后，因未按时支付余下的380万元而导致该协议未履行。

2005年9月27日，陈少军主持召开阳西县国土资源局党组会，决定依法收回海药公司上述土地使用权。同日，阳西县国土资源局向海药公司发出《关于收回闲置土地的通知》。2005年10月28日陈少军再次主持召开党组会议，以该地闲置政府有责任为由，决定不收闲置费。

2005年10月，阳江市顺进置业有限公司（以下简称顺进公司）法定代表人林某勇有意在阳西县购买土地，并经他人介绍与陈少军认识。二人认识后，陈少军即提议林某勇购买海药公司的上述四宗土地。林某勇经与海药公司沟通，双方同意以390万元转让上述四宗土地使用权。同月26日陈少军指派秘书股股长梁某清和市场股股长陈某，携带阳西县国土资源局行政公章和空白土地使用权转让合同书、土地使用权变更登记呈批表与林某勇一起前往海口市与海药公司签订转让协议。次日，该局工作人员根据陈少军尽快为顺进公司办理过户手续的指示，批准了上述四宗土地的权属变更登记。同日许某峰得知该地转让给顺进公司后，其妻子即到阳西县国土资源局提出异议，并于同月28日向阳江市中级人民法院提出财产保全的申请。同日，阳江市中级人民法院裁定对上述四宗土地予以查封。同年11月4日阳江市中级人民法院将《裁定书》和《协助执行通知书》送至阳西县国土资源局，陈少军指示梁某清以该地已转让他人为由拒绝签收。2005年12月2日阳西县国土资源局为顺进公司颁发了四个《国有土地使用证》。因许某峰在十五日内没有起诉，阳江市中级人民法院于2006年1月2日裁定对上述土地解封。

顺进公司取得该地后，许某峰的侄子许某忠于2012年5月9日致信市委书记信箱和2013年3月27在阳江市网络问政平台实名举报陈少军在上述土地交易过程中违规操作，滥用职权。

2006年12月的一天，被告人陈少军在阳江市名濠酒店门口碰见林某勇，并以准备买房差钱为名问对方借款20万元。同月28日，林某勇在中国工商银行阳江东区支行以自己的名义存入20万元人民币，再将存折交给陈少军并告知其密码。陈少军收到该存折后，于2008年6、7月和2010年1月多次提现。

原判认定上述事实，有书证、证人证言、被告人供述及辩解等证据证实。

本院认为，被告人陈少军滥用职权，致使国家财产遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。陈少军身为国家工作人员，利用职务上的便利，非法收受他人贿赂人民币20万元，为他人谋取利益，其行为已构成受贿罪。鉴于陈少军归案后，主动如实供述司法机关尚未掌握的其他罪行，可认定为自首，依法对其受贿罪可以减轻处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照1997年修订的《中华人民共和国刑法》第三百八十五条第一款、第三百八十六条、第三百八十三条第一款第（一）项、第三百九十七条第一款、第六十三条第一款、第六十七条第二款、最高人民法院《关于适用刑法时间效力规定若干问题的解释》第十条以及1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百八十九条第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销广东省阳江市中级人民法院（2016）粤17刑再2号刑事裁定和（2014）阳中法刑二初字第9号刑事判决。

二、上诉人陈少军犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年六个月；犯受贿罪，判处有期徒刑三年；数罪并罚，决定执行有期徒刑五年。

（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日。即从2020年7月10日起至2022年1月9日止。）

本判决为终审判决。