最高法院案例：不能以行政机关在行政赔偿诉讼期间作出行政补偿决定为由驳回行政赔偿请求——蔡某诉龙港市政府强制拆除房屋及行政赔偿案

裁判要旨

1.不能以行政机关在行政赔偿诉讼期间作出行政补偿决定为由驳回行政赔偿请求

当事人既已提起确认强拆行为违法及行政赔偿之诉，被诉行政机关却在诉讼期间径直作出行政补偿决定。原审法院在未就赔偿项目、标准等基本事实进行审理查明，亦无证据证明当事人自愿选择补偿途径且其损失已通过行政补偿决定获得充分救济等情况下，迳行驳其赔偿请求并告知其可就行政补偿决定另行起诉，既不利于案涉争议的及时高效解决，也不利于其合法实体权益的充分救济，更不利于对违法拆除行为的监督惩戒，显然与行政诉讼法“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”之立法目的相悖相悖，应予纠正。

2.已经一并提起行政赔偿诉讼，对于不同行政赔偿项目不能分别起诉

对于同一拆除行为可能造成除房屋以外的其他损失，当事人坚持另案主张，原审未予审理是否妥当。本案所涉是在当事人已经一并提起行政赔偿诉讼的前提下，对于不同行政赔偿项目能否分别起诉的问题。因同一违法拆除行为引发的不同行政赔偿项目，如房屋主体、屋内物品等损失，依法应当一并解决，上诉人坚持分案处理，法律依据不足。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（原审原告）蔡某。

被上诉人（原审被告）龙港市人民政府。

蔡某诉龙港市人民政府强制拆除房屋及行政赔偿一案，浙江省温州市中级人民法院于2023年8月8日作出（2023）浙03行初17号行政判决。蔡某不服，向本院提起上诉。本院于2023年8月30日立案受理后依法组成合议庭，并于2023年10月20日进行调查询问。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限三个月，现已审理终结。

原审法院经审理及关联案件检索后认定事实如下：蔡某诉称的房屋坐落于浙江省龙港市，已领取房屋所有权证和集体土地使用权证。2022年10月15日，浙江省人民政府作出浙江省建设用地审批意见书，同意征收集体土地6.451公顷，蔡某房屋所在土地位于上述征收范围内。2022年6月27日，温州某公司出具《鉴定报告》，对包括涉案房屋在内的五处房屋进行房屋危险性鉴定，认定涉案房屋危险性等级为D级，上部承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。2022年7月2日，龙港市自然资源与规划建设局将该《鉴定报告》及《督促解危通知书》粘贴于涉案房屋门口。2022年7月12日，龙港市自然资源与规划建设局将《责令解危通知书》留置于涉案房屋。2022年8月6日，龙港市人民政府强制拆除涉案房屋。蔡某不服，提起本案诉讼，请求判决确认龙港市人民政府于2022年8月6日强制拆除其房屋的行为违法。2023年2月16日，蔡某增加以下诉讼请求：1．判令龙港市人民政府将其房屋恢复原状；2．判令强拆责任机关责任人滥用职权罪、故意损害财物罪、非法入侵住宅罪并承担刑事责任。经原审法院释明，蔡某坚持其针对房屋的赔偿请求仅限于恢复原状，对于被诉拆除行为可能造成的其他损失，蔡某坚持另案主张。另查明，龙港市人民政府于2023年3月6日就涉案房屋作出补偿安置决定。

原审法院认为，一、蔡某要求“判令强拆责任机关责任人滥用职权罪、判令强拆责任机关责任人故意损害财物罪、判令强拆责任机关责任人非法入侵住宅罪并承担刑事责任”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当驳回蔡某的起诉。二、龙港市人民政府称涉案房屋系因危房解危而被强制拆除，仅提供了《鉴定书》及送达《督促解危通知书》《责令解危通知书》的公证书。本案证据无法证明蔡某存在逾期未按照前述《责令解危通知书》履行相关义务的情形，且即便存在上述情形，龙港市人民政府未经相关程序迳直强制拆除涉案房屋，亦缺乏法律依据。故被诉强制拆除涉案房屋的行为明显违法。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。一般而言，在强制拆除房屋行为被依法确认违法后，当事人起诉要求实施违法强制拆除行为的行政机关予以行政赔偿，人民法院应当在查清致害行政行为造成损失的基础上予以判决赔偿。因涉案房屋所在的地块已经被征收，客观上已无法恢复原状，故对蔡某要求恢复原状的诉讼请求，不予支持。在不能恢复房屋原状的情况下，龙港市人民政府本应按照损害程度给付相应的赔偿金。但龙港市人民政府已于2023年3月6日作出补偿决定，被诉拆除行为所造成的涉及房屋的损失已经通过补偿决定得到弥补。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条第（三）项规定，原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的，人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求。因此，蔡某的此项赔偿请求，不予支持。蔡某如对补偿决定有异议，可通过其他途径维护自身合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第七十条第（一）项及第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，判决如下：一、驳回原告蔡某“要求判令强拆责任机关责任人滥用职权罪、判令强拆责任机关责任人故意损害财物罪、判令强拆责任机关责任人非法入侵住宅罪并承担刑事责任”的起诉；二、确认被告龙港市人民政府于2022年8月6日拆除原告蔡某坐落于浙江省龙港市房屋的行为违法；三、驳回原告蔡某的其他诉讼请求。

蔡某上诉称：一、被上诉人未提供证据证明案涉房屋无法恢复原状，原审驳回诉请缺乏法律依据。上诉人房屋不在征收范围内，被上诉人作出征收决定违法，原审未全面审理恢复原状的诉请，直接认定案涉地块已征收系事实认定不清。二、原审混淆行政赔偿和行政补偿，错误认定被上诉人已通过补偿决定弥补上诉人全部损失，从而驳回诉请系适用法律错误。行政赔偿在征收补偿范围外还包含因违法造成的额外损失，即行政赔偿不应低于被征收人依据补偿方案可以获得的行政补偿。上诉人早已对征收决定提起诉讼，对补偿决定更有异议，且补偿决定仍在诉讼期间，原审法院直接认可补偿决定的效力并认定补偿决定已涵盖上诉人所有损失，缺乏法律依据。三、原审判决事实认定证据不足。上诉人对涉案补偿决定的合法性、合理性均有异议，该补偿决定无法作为补偿合理合法的直接证据，原审法院认可该证据的合法性明显不当。四、实施涉案房屋拆除的直接责任人员构成犯罪，原审应当将该违法犯罪线索移送，原审认为不属于行政诉讼受案范围明显不当。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审，支持其一审诉讼请求。

龙港市人民政府辩称：一、上诉人请求将案涉房屋恢复原状缺乏法律依据。案涉房屋所在土地已被依法征收，且经鉴定为D级危房。案涉房屋并非独立架构，而是与其他被拆除房屋的墙楹共用，现整幢房屋因被鉴定为危房而依法拆除，客观上无法恢复原状。二、案涉房屋所在土地已被依法征收，被上诉人已作出补偿决定并送达，上诉人合法权益已得到保障。案涉房屋在征收红线内，2023年3月6日，被上诉人依据《龙港市征收集体土地涉及房屋补偿暂行办法（试行）》规定依法作出涉案补偿决定。三、相关工作人员并无违法违纪行为，上诉人要求追究拆除房屋责任人滥用职权罪、故意毁坏财物罪、非法入侵住宅罪等诉讼请求并非本案审理范围。案涉房屋被鉴定为危房后，被上诉人制定解危方案，对危房业主逐一警示并下发《督促解危通知书》《责令解危通知书》，上述程序及过程经公证人员公证，不存在违法违纪。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。

本院认为，上诉人关于判令强拆责任机关责任人滥用职权罪、故意损害财物罪、非法入侵住宅罪并承担刑事责任的诉讼请求，显然不属于行政诉讼受案范围，原审驳回该项起诉，并无不当；关于被诉强制拆除行为是否合法，被上诉人提供的证据不足以证明系因危房解危拆除案涉房屋，且未经法定程序迳行强制拆除，原审确认被诉拆除房屋行为违法，亦无不当。结合上诉人的上诉理由及原审审理情况，本案审理重点为上诉人一并提起的赔偿请求能否成立以及原审判决驳回其赔偿请求是否合法：

一、关于恢复原状的赔偿请求能否成立，如经审查不能恢复原状的，原审处理方式是否妥当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利；第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，上诉人主张案涉房屋不在征收范围，且所在地块规划为商住用地，具备恢复原状的客观条件。根据本院（2023）浙行终359号生效裁判查明的事实，浙江省人民政府已作出浙江省建设用地审批意见书，案涉房屋所占土地位于上述征地范围内，故上诉人主张案涉房屋不在征收范围，与事实不符。案涉房屋并非独立架构，恢复原状也将影响现有规划的整体布局，故上诉人关于恢复原状的请求，原审未予支持，并无不当。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条规定“违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。”被拆除房屋明显不具备恢复原状的可能时，人民法院应及时释明，引导当事人将诉讼请求变更为判令行政机关支付特定数额的赔偿金或交付特定面积或位置的安置房等，以便人民法院作出契合当事人诉讼请求的给付判决，高效实质解决行政争议。本案中，虽经原审法院释明，但上诉人坚持针对房屋的赔偿请求仅限于恢复原状。恢复原状只是财产损害的赔偿方式之一，即使经释明后上诉人拒绝变更恢复原状的诉讼请求，为实质化解争议，监督行政机关依法尽早履行行政赔偿义务，人民法院原则上仍应就赔偿项目、标准等进行审理并在条件成熟时作出具有赔偿金额等给付内容的判决，原审法院未就赔偿项目、标准等基本事实进行审理查明不当，应予纠正。

二、在案涉房屋不能恢复原状的情况下，原审法院以行政机关在本案诉讼期间已作补偿决定为由驳回上诉人的赔偿请求是否合法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条第（三）项规定，原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的，人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求。从形式上看，本案被上诉人龙港市人民政府针对被拆除的房屋损失已作补偿决定，上诉人的损失已通过行政补偿途径获得一定救济，原审驳回赔偿请求似乎符合法律规定，但对于法律的适用，不仅要符合形式合法性，更要寻求实质合法性，关注法律背后的价值追求。行政机关基于合法行政行为造成相对人损失产生的是补偿责任，反之因违法行政行为造成相对人损失产生的是赔偿责任。原则上“通过行政补偿等其他途径获得充分救济的”系在违法强制拆除行为实施之前，除相对人在房屋被强制拆除之后主动要求行政机关履行补偿职责等特殊情形，防止行政机关以行政补偿代替行政赔偿，规避违法行政的赔偿责任，背后的价值追求是对受到不法侵害的相对人权益保护的充分、不同救济途径选择权的尊重以及“合法补偿”“违法赔偿”不同责任性质的区分。

置诸本案，上诉人既已提起确认强拆行为违法及行政赔偿之诉，被上诉人龙港市人民政府却在诉讼期间径直作出行政补偿决定。原审法院在未就赔偿项目、标准等基本事实进行审理查明，亦无证据证明上诉人自愿选择补偿途径且其损失已通过行政补偿决定获得充分救济等情况下，迳行驳回上诉人的赔偿请求并告知其可就行政补偿决定另行起诉。既不利于案涉争议的及时高效解决，也不利于上诉人合法实体权益的充分救济，更不利于对被上诉人违法拆除行为的监督惩戒，显然与行政诉讼法“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”之立法目的相悖，应予纠正。

三、对于同一拆除行为可能造成除房屋以外的其他损失，上诉人坚持另案主张，原审未予审理是否妥当。本案所涉是在当事人已经一并提起行政赔偿诉讼的前提下，对于不同行政赔偿项目能否分别起诉的问题。因同一违法拆除行为引发的不同行政赔偿项目，如房屋主体、屋内物品等损失，依法应当一并解决，上诉人坚持分案处理，法律依据不足。人民法院应依职权充分释明，弥补善意相对人在诉讼能力等方面的不足，但对于恶意拆分案件的当事人，经释明后仍坚持另案主张的，人民法院应告知由此产生的不利后果由当事人自行承担，并将相关情况记录在案。本案中，原审法院未就同一违法拆除行为可能造成的其他损失进行审理不当，既违反“全面赔偿”原则，亦不利于及时高效解决“当事人一件事”、节约有限的司法资源，应予纠正。

综上，上诉人关于行政赔偿请求的部分上诉理由成立，原审未就违法拆除行为引发的赔偿项目、标准等基本事实进行审理查明，迳行驳回上诉人的赔偿请求错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、三项之规定，判决如下：

一、维持浙江省温州市中级人民法院（2023）浙03行初17号行政判决第一、二项；

二、撤销浙江省温州市中级人民法院（2023）浙03行初17号行政判决第三项；

三、就行政赔偿部分发回浙江省温州市中级人民法院重审。

二审案件受理费人民币50元，由被上诉人龙港市人民政府负担。