1.对《住宅室内装饰装修管理办法》和《建设工程质量管理条例》的适用应当注意下位法与上位法、特别规定与一般规定的适用关系。对住宅竣工验收合格后的装饰装修工程管理，《住宅室内装饰装修管理办法》与《建设工程质量管理条例》存在适用竞合时，适用较轻的罚则能够实现行政管理目标的，就不宜适用处罚结果更重的规定作出行政处罚，以体现过罚相当原则和比例原则。2.无论是建筑主体还是承重结构，法律均明确禁止擅自变动。对于《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款的适用，应当结合文义解释法、体系解释法、目的解释法，作扩张理解，即行为人擅自变动房屋建筑主体或承重结构的，都属于依法予以行政处罚的范围。但在具体适用本条时，还应当结合《住宅室内装饰装修管理办法》的相关规定和行为人实施违法行为的性质、情形和所造成的危害后果，综合作出判断和选择。3.违法装饰装修及其后果存在不可逆性，对住宅装饰装修领域的行政管理，宜将执法重点前移，通过在开工申报、委托承接、环境监测、竣工验收等环节依法履行职责，加强事前、事中监管，预防违法行为的发生，确保建筑安全。
江苏省南通市中级人民法院
行政判决书
（2022）苏06行终839号
上诉人某综合行政执法局因不履行法定职责及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，王某某为某小区198幢407室所有权人，位于该房屋正下方的某小区198幢307室所有权人为刘某某，转移登记时间为2019年3月11日。自2015年3月，王某某因198幢307室拆改墙体问题多次向有关部门投诉。2018年3月7日，南通市房屋安全鉴定中心出具《房屋拆改认定意见书》（通房鉴认〔2018〕13号），载明“房屋在装修过程中，拆改房屋一处，拆除门窗间墙体及窗下墙，将平开门、窗改建成1.75米宽乘以2.18米高的移门，拆改的墙体为房屋建筑主体”。2021年12月2日，因王某某投诉南通市城市管理局对违法改变墙体导致墙面产生裂缝问题不作为，某综合行政执法局作出《关于王某某信访事项的受理告知书》，告知对反映问题将予以受理，并将于2022年1月31日前作出处理意见。2022年1月26日，某综合行政执法局作出〔2022〕003号《关于王某某信访事项的处理意见书》，主要内容为：“某小区198幢307室现业主刘某某并非拆改墙体行为人，不适宜作为被处罚对象；被拆改墙体被认定为房屋建筑主体而没有认定为承重结构，不具备房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的违法行为需实施处罚的前提条件，建议协商或进行民事诉讼处理。”2022年2月9日，某综合行政执法局向王某某送达上述处理意见书。王某某提起行政诉讼，请求:1.撤销某综合行政执法局作出的〔2022〕003号《关于王某某信访事项的处理意见书》；2.责令某综合行政执法局履行查处职责；3.责令某综合行政执法局向王某某书面道歉，赔偿因不履职导致的损失2万元。一审审理过程中，2022年5月24日，某综合行政执法局执法人员至某小区198幢307室现场勘查、拍照，制作调查（询问）笔录，实际居住人、刘某某的近亲属明确表示不同意恢复被拆改墙体。2022年5月31日，某综合行政执法局对刘某某作出《责令改正通知书》，认为拆改墙体为房屋建筑主体（连接阳台的砖、混凝土墙体），拆改行为涉嫌违反《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款第三项规定，依据《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第一项规定，责令刘某某改正违法行为，将主卧通往阳台的门窗间墙体及窗下墙恢复原状。一审法院认为，某综合行政执法局具有对建设、规划领域违法行为查处职权，某综合行政执法局收到王某某投诉后直至一审起诉前，未进行必要的实地勘查，未对相关人员进行调查核实，对房屋内墙体拆改时的情况以及墙体拆改后是否存在变化，是否存在其他违法行为等均未查清。某综合行政执法局迳行以2018年作出的《房屋拆改认定意见书》认定案涉拆改行为的性质，未对事实进行全面调查，导致认定事实不清，证据不足。《建设工程质量管理条例》是根据《中华人民共和国建筑法》制定的行政法规，对其条文解释适用，应当保持与《中华人民共和国建筑法》的协调统一。《中华人民共和国建筑法》明确对建筑物装修活动中私自拆改、乱建等行为的否定性评判，其中第七十条规定，违反本法规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程擅自施工的，责令改正，处以罚款；造成损失的，承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，无论是建筑主体还是承重结构，均不得擅自变动。《建设工程质量管理条例》第十五条、第六十九条虽然使用连词“和”，但这里的“和”与“或者”表达的是相同的意思，即只要具备擅自变动房屋建筑主体和承重结构其中一项，就属于应受行政处罚的行政违法行为。某综合行政执法局以行为人需同时满足建筑主体和承重结构变动才予以行政处罚，不符合法律规定，依法不予支持。综上，被诉处理意见书认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。一审诉讼过程中，某综合行政执法局作出了《责令改正通知书》，但未作出最终处理决定，仍未全面履行法定职责。王某某提出的行政赔偿请求未列明损失具体明细，未提交相应证据证明因某综合行政执法局未履行职责导致其人身权、财产权受到的实际损害，对该行政赔偿请求不予支持。据此，一审法院判决：1.撤销某综合行政执法局作出的《关于王某某信访事项的处理意见书》（〔2022〕003号）；2.责令某综合行政执法局在判决生效之日起90日内针对王某某的申请作出处理；3.驳回王某某的其他诉讼请求。某综合行政执法局不服一审判决，提起上诉称，1.《中华人民共和国建筑法》主要针对建设单位、施工企业等制定，《建设工程质量管理条例》第十五条第二款及第六十九条第一款系针对房屋使用者作出规定，处罚幅度比对建设单位、施工单位的处罚明显较轻，《中华人民共和国建筑法》的规定不适用本案。2.王某某系房屋使用者，被拆改墙体被认定为“房屋建筑主体”而没有认定为“承重结构”，不具备“房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构”的违法行为需实施处罚的前提条件。3.一审法院判决认定只要具备“擅自变动房屋建筑主体和承重结构”之一的，即应当受到行政处罚，适用法律错误。据此，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人王某某辩称，1.某综合行政执法局认为房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体，同时擅自变动房屋承重结构的才能进行处罚，不符合法律规定。2.对案涉违法行为，某综合行政执法局应当履行法定职责，作出行政处罚决定。3.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，结合一审判决的内容以及双方当事人的诉辩意见，本案的审理重点包括以下三个方面：一是《建设工程质量管理条例》和《住宅室内装饰装修管理办法》在住宅室内装饰装修行政管理领域的衔接适用；二是《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款规定的理解与适用；三是被诉行政行为的合法性评价。一、关于《建设工程质量管理条例》和《住宅室内装饰装修管理办法》在住宅室内装饰装修行政管理领域的衔接适用问题对于住宅室内装饰装修及其违法行为的行政处罚，《建设工程质量管理条例》第二条、第十五条、第六十九条，以及《住宅室内装饰装修管理办法》都有相应规定。其中，《建设工程质量管理条例》第二条第二款规定，“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”，明确将包括住宅室内装饰装修在内的装修工程纳入调整范围。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，“调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范”。相对而言，《建设工程质量管理条例》属上位法、一般法；《住宅室内装饰装修管理办法》属下位法、特别法，两法适用总体应当体现下位法与上位法、特别规定与一般规定的适用关系。首先，关于《住宅室内装饰装修管理办法》的适用范围。《住宅室内装饰装修管理办法》第一条规定，“为加强住宅室内装饰装修管理，保证装饰装修工程质量和安全，维护公共安全和公众利益，根据有关法律、法规，制定本办法”，第四十五条规定，“住宅竣工验收合格前的装饰装修工程管理，按照《建设工程质量管理条例》执行”。《住宅室内装饰装修管理办法》属于《建设工程质量管理条例》在住宅室内装修工程领域的实施性规定，作为下位法的《住宅室内装饰装修管理办法》，不能限制、抵触作为上位法的《建设工程质量管理条例》的适用范围。因此，上述条文不能理解为，“对房屋竣工验收合格后的装饰装修工程管理，不适用《建设工程质量管理条例》的规定”，而应当解释为，“住宅竣工验收合格前的装饰装修工程管理，不适用《住宅室内装饰装修管理办法》，住宅竣工验收合格后的装饰装修工程管理，可以适用《住宅室内装饰装修管理办法》”。其次，由于《住宅室内装饰装修管理办法》第四十五条不能作为《建设工程质量管理条例》适用的排除规范，对住宅竣工验收合格后的装饰装修工程管理，《建设工程质量管理条例》与《住宅室内装饰装修管理办法》在适用范围上存在重合。例如，《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第一项规定“将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处500元以上1千元以下罚款”，而《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款规定“房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款”。对此，原则上应当按照从新兼有利的法律适用规则，在适用《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条上述规定能够实现行政管理目标的，就不宜适用处罚结果更重的《建设工程质量管理条例》第六十九条规定，以体现过罚相当原则和比例原则。再次，如果行为人实施违法装饰装修工程导致房屋建筑主体、承重结构遭到破坏的后果严重，并可能严重影响房屋整体安全的，仍有适用《建设工程质量管理条例》第六十九条规定作出处罚的必要，以达到恢复和平衡被损害法益的法律适用结果。同时，对某一情形《住宅室内装饰装修管理办法》未作出规定、而仍落入《建设工程质量管理条例》第六十九条语义涵摄范围的，依法亦应当适用该条规定作出处理。而对于如何判断违法后果的程度以及实现过罚相当，属于建筑法专业领域判断问题，在行政机关未制定专门解释和裁量基准前提下，一般宜借助专业鉴定机构对房屋结构安全及其损害程度出具的专业意见，以及行政机关的专业判断和行政惯例，对法律适用及其效果作出妥当选择，人民法院则从证据法和建筑法律规范统一适用的角度，对行政机关的判断作出符合法律规定精神的审查，体现司法最终原则。当然，作出行政处罚的目的虽然包含对违法装饰装修行为的惩戒，但更为重要的是对公共安全和公共利益的维护。由于违法装饰装修及其后果存在不可逆性，对住宅装饰装修领域的行政管理，宜将执法重点前移，通过在开工申报、委托承接、环境监测、竣工验收等环节依法履行职责，加强事前、事中监管，预防违法行为的发生，并减少行政争议。二、关于《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款的理解与适用问题《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款规定：“违反本条例规定，涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有设计方案擅自施工的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款；房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。”对这一规定的分歧意见，主要涉及对后句“擅自变动房屋建筑主体和承重结构”的理解。“建筑主体”和“承重结构”属于建筑领域专有概念，并上升为法律概念。《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第二款、第三款分别规定，“建筑主体，是指建筑实体的结构构造，包括屋盖、楼盖、梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等”，“承重结构，是指直接将本身自重与各种外加作用力系统地传递给基础地基的主要结构构件和其连接接点，包括承重墙体、立杆、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架、悬索等”。在功能上，建筑主体和承重结构均是保证建筑物安全的必备结构，且两者在语义范围上并非相互独立、非此即彼。例如，作为建筑主体的“梁、柱、支撑、墙体、连接接点和基础等”，既是保证整个建筑物支承的主架结构，同时也可以是建筑物的承重结构，而作为承重结构的“墙体、柱、框架柱、支墩、楼板、梁、屋架”也可以同时为建筑主体。物理功能的重叠交叉会带来法律规则语义的模糊，实践中并无法将“建筑主体”和“承重结构”截然分开，法律上难以抽象地将“建筑主体”和“承重结构”各自独立地作为规则适用的构成要件事实。无论是建筑主体还是承重结构，法律均明确禁止擅自变动。例如，《建设工程质量管理条例》第十五条第二款规定，“房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构”；《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款第一项规定，“住宅室内装饰装修活动，禁止未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，变动建筑主体和承重结构”。虽然通常观念认为承重结构之于房屋安全更为重要，但法律明确置于同等保护地位，且房屋主体和承重结构在功能和语义上也确实存在重叠交叉，对于有关房屋主体、承重结构禁止性规范的违反，都属于不法行为，都可能对公共利益产生重大不利影响，都应当及时恢复原状，以及都要受到法律制裁。首先，《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款中“违反本条例规定”为转介规范。根据上下文，“本条例规定”指涉的是条例第十五条，其中，该条第二款规定为“房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构”，相应的法律后果为第六十九条第一款后句，即“房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款”。根据体系解释，这里的行为模式和法律后果应当作统一的理解，由于“不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构”，系指“禁止擅自变动房屋建筑主体”和“禁止擅自变动房屋承重结构”，法律后果就宜解释为“擅自变动房屋建筑主体的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款”，“擅自变动房屋承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款”。其次，如果严格按照文义，将作出行政处罚的构成要件理解为同时满足“擅自变动房屋建筑主体”和“擅自变动房屋承重结构”，就会产生法律后果规范中重述的行为模式与命令规范所确立的行为模式的不一致，从而带来法律体系内部的不协调。“适用一个法条就是在适用整部法典。”由于转介规范的存在，在法律适用上就不宜将第十五条第二款规定与第六十九条第一款后句切割分离，否则，第十五条第二款就会因实质上丧失强制性而得不到有效遵守。再次，从法条的内部体系来看，第六十九条第二款“有前款所列行为，造成损失的，依法承担赔偿责任”同样为不完整法条，“有前款所列行为”即转介第一款“房屋建筑使用者在装修过程中，擅自变动房屋建筑主体和承重结构”的规定。显然，将赔偿的前提理解为“擅自变动房屋建筑主体且擅自变动房屋承重结构”，无论如何不能让人信服。因为“造成损失”并不必然需同时满足“擅自变动建筑主体”和“擅自变动承重结构”，只有解释为“擅自变动房屋建筑主体，造成损失的，依法承担赔偿责任”和“擅自变动房屋承重结构，造成损失的，依法承担赔偿责任”，才符合常情常识常理。最后，将第六十九条第一款后句理解为“房屋建筑使用者在装修过程中‘擅自变动房屋建筑主体’且‘擅自变动房屋承重结构’的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款”，会带来“擅自变动建筑主体”，或者“擅自变动承重结构”，都不受行政处罚的法律适用后果，即普遍“脱法”。例如，通常观念认为承重结构对建筑安全影响性更大，但仅认定“擅自变动承重结构”，由于无法满足“擅自变动建筑主体和承重结构”的语义射程，仍不会予以行政处罚，可见其法律适用结果也是偏颇的。如果只关注文义解释的明确性，而不关注语词所反映社会事物的复杂性，对法律的理解和适用就难免刻板僵化。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）规定，“人民法院在解释和适用法律时，应当妥善处理法律效果与社会效果的关系，既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性，确保法律适用的确定性、统一性和连续性，又要注意与时俱进，注意办案的社会效果，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，在法律适用中维护国家利益和社会公共利益”，将《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款后句适度扩张，解释为“‘房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体的’和‘房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋承重结构的’，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款”，在确保法律体系统一性的同时，能够较好平衡实现法律目的和执法效果，是更为妥当的解释结论。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条和第三十六条第二款规定，行政处罚的相对人首先是实施违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织，违法行为有连续或者继续状态的，从行为的连续或者继续状态终了之日起计算处罚时效，此时可能存在行为人与实际所有人分离的情形。房屋所有权的转移包含对房屋装饰装修占有、使用、收益、处分权能的一并移转，根据行政效能原则，应当由作出行政行为时的权利人承担法律后果，而房屋买受人仍可基于合同关系向出卖人主张违约责任。本案刘某某为王某某投诉时某小区198幢307室房屋所有权人，虽然其陈述购买房屋前即存在案涉拆改，但仍为适格的住宅室内装饰装修违法查处程序的行政相对人，某综合行政执法局《关于王某某信访事项的受理告知书》认定“现业主并非拆改墙体行为人，不适宜对其作出行政处罚”，没有事实和法律依据，依法不予支持。2.某综合行政执法局《关于王某某信访事项的受理告知书》认定“被拆改墙体被认定为房屋建筑主体而没有认定为承重结构，不具备房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的违法行为需实施处罚的前提条件”，该理由说明与某综合行政执法局的上诉主张一致，但属于对《建设工程质量管理条例》第十五条第二款和第六十九条第一款规定的错误理解，依法不予支持。3.某综合行政执法局在一审诉讼过程中对刘某某作出《责令改正通知书》，适用《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第一项责令改正违法行为、恢复原状，实质是在一审诉讼中自我纠正履行法定职责。本案拆改行为发生于原所有权人购买商品房后的室内装修过程中，其实际情况属于《住宅室内装饰装修管理办法》第五条第一款第三项有关“扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体”的违法情形，在住宅房屋未发生建筑安全事故前提下，某综合行政执法局结合拆改内容和位置、鉴定意见、违法程度和后果，依其行政执法经验判断，依照《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第一项有关“拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款”的规定，作出“改正违法行为、恢复原状”的行政处罚，无明显不当。考虑到现所有权人刘某某并非原违法行为人，某综合行政执法局在处罚种类中未决定适用罚款，以体现对违法行为人和违法后果承担者的区分处理，有利于促使当事人及时改正违法行为、恢复公共利益，符合法律规定精神，各方当事人亦未在法定期限内对该责令改正通知申请行政复议或提起行政诉讼。在此前提下，一审法院判决责令某综合行政执法局履行法定职责，因无现实必要性而应当予以纠正。同时，考虑到某综合行政执法局行政不作为的惩戒性，应当确认其未依法及时作出行政处理违法。综上，住宅装饰装修关涉公共安全，针对王某某反复提出的投诉，某综合行政执法局应当及时履行职责，应职尽责。某综合行政执法局在一审诉讼过程中自我纠正作出责令改正通知，符合法律规定，责令改正通知作出后，某综合行政执法局此前作出的〔2022〕003号《关于王某某信访事项的处理意见书》即同时废止，无再行撤销必要。同时，在王某某未撤回起诉前提下，人民法院仍应对某综合行政执法局未及时依法履职予以评价，即确认该行政不作为违法。王某某请求某综合行政执法局附带行政赔偿，没有事实和法律依据，依法不予支持。一审法院判决某综合行政执法局重新履行法定职责，适用法律错误，本案的处理结果对刘某某的权利义务具有实际影响，一审法院未将刘某某列为第三人参加诉讼，亦属不当。鉴于本案二审主要解决法律适用问题，为避免诉讼程序空转，本院不再发回重审，但对一审法院审判程序问题予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初280号行政判决；二、确认某综合行政执法局未在法定期限内对王某某的投诉事项作出处理违法。二审案件受理费50元，由上诉人某综合行政执法局负担。
发表日期：2024-01-08 浏览：
