最高法院案例：对国有土地上房屋征收补偿决定的合法性审查——张某英诉菏泽市牡丹区政府房屋征收补偿决定案

裁判要旨

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，对于国有土地上房屋征收补偿决定的合法性，主要从主体、依据、程序、实体内容等四个方面进行审查判断。

1.作出主体

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规、第二十六条的规定，房屋征收补偿决定，应当由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出。

2.作出依据

房屋征收补偿决定的作出依据，为房屋征收决定以及相应的补偿安置方案。

3.作出程序

应主要从评估机构的选定、评估程序、评估结论的形成等方面进行审查。

4. 实体内容

主要涉及案涉房屋征收补偿决定是否充分保障了被拆迁人的货币补偿权益和房屋安置权益的两方面。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（原审原告）张某英，女，1965年6月15日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。

被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地山东省菏泽市。

法定代表人董某锋。

委托代理人赵某阳。

上诉人张某英因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称区政府）房屋征收补偿决定一案，不服山东省菏泽市中级人民法院于2024年6月26日作出的（2024）鲁17行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，依法组成合议庭对本案进行了审理。本院于2024年7月3日对本案进行了听证，上诉人张某英委托代理人陈晨，被上诉人区政府委托代理人赵某阳出庭参加听证。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，2022年12月19日，被告作出《关于牡丹区2017-5号地块房屋征收决定》，征收范围为时代奥城项目以东、中华路以南、一期征收范围以西以北（以政府确定的征收范围为准）。同日，发布征收通告公布了房屋征收通告及房屋补偿方案。原告有位于市财局西家属院的房产在上述征收决定载明的征收地块范围内，编号2-31。2022年12月21日，征收指挥部发布《关于采用摇号方式确定牡丹区2017-5号地块（二期）评估机构的通知》，在菏泽市牡丹公证处见证下，由牡丹区南城街道办事处、南城街道中山社区居民委员会确认选定山东三鑫房地产不动产资产评估咨询有限公司作为涉案片区的评估机构，并在征收范围内进行了张贴公告。经评估，选定的山东三鑫房地产不动产资产评估有限公司对被征收人房产作出《房屋估价报告》，载明原告房产，土地面积225.68平方米，合法实有建筑面积149.43平方米，调增建筑面积53.68平方米，可产权调换房屋建筑面积203.11平方米，货币补偿总价值1069717元，产权调换补偿总价值1288389元。其后，征收部门在牡丹晚报上向被征收人公告送达评估报告，公告告知被征收人领取评估报告的时间、地点及逾期后果。截至公告送达的期限期满，被征收人与房屋征收部门仍未达成补偿协议。被告作出被诉《房屋征收补偿决定书》，并在房屋征收范围内予以公告。原告不服，提起本案行政诉讼。另查明，所在片区被征收人曾对该征收决定提起行政诉讼，案经原审法院审理作出（2023）鲁17行初74号判决驳回该案原告诉讼请求，后山东省高级人民法院作出（2023）鲁行终424号终审判决，驳回上诉，维持原判。

原审法院认为，首先，被告菏泽市牡丹区人民政府对牡丹区2017—5号地块（二期）已经作出房屋征收决定，且作出征收补偿决定前征收决定被司法审查撤销，征收补偿程序启动合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，在房屋征收部门与本案原告于征收补偿方案确定的签约期限内及告知书告知的签约期限内均未达成补偿协议的情况下，被告菏泽市牡丹区人民政府有按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的法定职权。其次，被告菏泽市牡丹区人民政府作出的被诉征收补偿决定在认定事实方面，公证见证下摇号选定的房地产评估机构经评估，出具了房屋征收估价报告，估价报告所附现场勘验笔录有被征收人方及丈量人、征收部门、监督部门签字；经审查，被告以评估报告为主要证据并按照征收补偿方案作出的征收补偿决定，认定事实清楚。第三，经审查，被告牡丹区人民政府作出的征收补偿决定符合法定程序，在适用法律方面，被诉房屋征收补偿决定保障了原告选择补偿方式的权利，决定给予原告给予补偿的事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条的规定，适用法律正确。第四，原告所诉其他理由不能成立，原审法院不予支持。1.原告主要对评估比准价有异议。原审法院认为，本案中比准价是由专业评估机构评估确定，且该价格高于回迁安置价，能够保障原告的权益。原告认为涉案房屋比准价较低未能提供证据证明，原审法院对其该项主张不予支持。2.原告提出补偿决定遗漏奖励内容等问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款、第二十五条第一款规定，征收补偿决定不包括奖励内容。3.原告主张院落空地在估价报告中未体现，经查评估报告中已经按照征收补偿安置方案中容积率方面的规定予以增补，原告主张不能成立。4.关于公告送达。一是房屋位于家属院中系统一施工建设，且办理有房产证，存在登记资料且经丈量，可以作为认定房屋面积的基础数据；二是征收及诉讼过程中，被征收人并未提出土地房屋面积存在错误需要复核的证据；三是征收决定主文中亦载明如存在遗漏，可以提供证据经核实后予以增补。原审法院认为，涉案评估报告采取公告的方式送达属于程序瑕疵，并未对当事人权益造成实际影响，不应因此而撤销被诉征收补偿决定。综上，被诉征收补偿决定合法，原告诉请原审法院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张某英的诉讼请求。

上诉人张某英不服原审判决提起上诉，请求撤销原审判决，依法撤销被上诉人作出的案涉房屋征收补偿决定书或将本案发回重审，具体事实和理由如下：原审判决认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人作出的评估报告不具有合法性，原审法院错误采纳作为认定案件事实的主要依据，导致认定事实错误。案涉评估报告中无估价师签字，估价师未入户实地查勘，也未形成查勘记录。被上诉人未提供证据证实评估报告中的单价合理。案涉估价报告未依法送达，更未保障被征收人的救济权利。案涉评估机构的选定方式和程序不合法。案涉房屋征收补偿决定作出程序违法，剥夺了上诉人获得奖励的权利，补偿决定内容不完整，也不具有确定性和可执行性。

被上诉人区政府辩称，案涉征收项目涉及个人被征收人总计79户，单位被征收人1户，单位被征收人菏泽市财政金融研究中心占有的土地面积占整个征收项目土地总面积的三分之二左右。现在整个项目的拆除比例已经达到了80%左右。2024年开始至今，征收部门委托拆除公司对不影响他人居住的已经签订协议的被征收平房院落房屋进行了拆除，对拆除可能影响他人居住并已经签订协议平房院落和楼房的门窗和附属物进行了拆除。案涉征收补偿行为已经获得了绝大多数被征收人的认可，原审法院审理并无不当。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。二审期间，双方当事人均无新证据提出。本院查明事实与原审法院一致，本院予以确认。

本院认为，本案的审理重点为案涉房屋征收补偿决定是否合法正确。对国有土地上房屋征收补偿决定的合法性审查应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定依法全面审查。具体而言，主要从主体、依据、程序、实体内容等四个方面进行判断。

一、关于案涉房屋征收补偿决定作出的实施主体的审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，房屋征收补偿决定应当由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出，被上诉人具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职责。2022年12月19日，被上诉人作出《关于牡丹区2017-5号地块房屋征收的决定》，现征收决定已发生法律效力。被上诉人在案涉《房屋估价报告》公告期满，但是被征收人与房屋征收部门仍未达成补偿协议的情况下，作出案涉《房屋征收补偿决定书》合法适当。

二、关于对案涉房屋征收补偿决定作出依据的审查。案涉房屋征收补偿决定作出的依据为房屋征收决定以及相应的补偿安置方案，案涉房屋征收决定以及相应的补偿安置方案已经山东省高级人民法院（2023）鲁行终424号判决确认合法有效。案涉地块范围内的居民区属于建设年代久远的低矮建筑，大部分是平房，基础设施较差，土地利用率低，被上诉人基于城市发展需要，改善居民居住环境，进行旧城区改建，从而提高居民生活居住质量与水平，其征收目的属于促进社会发展的公共利益需要。案涉房屋征收决定符合相应的牡丹区城市总体规划、牡丹区土地利用总体规划（2006-2020年）、牡丹区国民经济和社会发展第十四个五年规划，符合牡丹区2035年远景目标纲要，符合“四规划一计划”的要求。同时，菏泽市牡丹区财政局出具的资金到位证明，可以证明涉案征收补偿费用已经足额到位，能够满足项目的需要。故案涉房屋征收决定合法正确。案涉的房屋征收补偿安置方案内容主要包含了被拆迁人的货币补偿权益和房屋置换权益两方面，基本保障了被拆迁人合法权益。

三、关于案涉房屋征收补偿决定涉及的程序性及实体性问题。

1.关于案涉房屋征收补偿决定的程序性审查，应主要从评估机构的选定、评估程序、评估结论的形成等方面进行审查。关于案涉房屋的评估面积问题，在案涉房屋征收过程中，被征收人并未提出土地房屋面积需要复核的证据和主张。案涉房屋办理有房产证，存在登记资料且经过丈量，可以作为评估报告认定房屋面积基础数据的根据。上诉人对房屋的面积虽不认可，但没有证据证实案涉评估报告中认定的面积不当，且上诉人也不同意被上诉人重新对案涉房屋的面积进行入户核实。故对原审认定的房屋面积、附属物数量本院予以确认。

关于案涉评估机构的选定及对案涉选定评估机构的选票签名进行笔迹鉴定的问题。本院认为，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，原审期间查明，因新冠疫情等因素，被征收人未能通过选票方式协商选定评估机构，案涉房屋征收指挥部组织房屋征收部门工作人员、社区代表等有关人员参与，在公证机构见证的情况下，采用摇号方式确定了山东三鑫房地产不动产资产评估咨询有限公司作为涉案片区的评估机构，合法适当。参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百二十一条第一款“当事人申请鉴定，可以在举证期限届满前提出。申请鉴定的事项与待证事实无关联，或者对证明待证事实无意义的，人民法院不予准许”之规定，本案在选定案涉评估机构时，案涉被征收人未在法定期限内协商达成选定评估机构的意见，相应的选定评估机构的选票并未发挥法定效力，案涉房屋评估机构最终是通过摇号方式确定，故上诉人选定评估机构的选票未对案涉评估机构的选定产生实质影响，与其待证的评估机构的选定这一事实无实质关联，故对于上诉人提出的笔迹鉴定的申请，本院不予准许。关于上诉人主张的房屋评估价格过低的问题，本院认为，案涉房屋的比准价是由专业评估机构评估确定，该价格高于回迁安置价，基本符合当地房地产市场价格实际情况，能够保障上诉人的合法的拆迁补偿权益。关于案涉评估报告的送达问题，案涉评估报告虽未经邮寄等其他送达方式，即采用公告方式送达，存在一定的程序瑕疵，但送达方式并未对当事人权益造成实际影响，属于程序瑕疵，不应因此而撤销被诉征收补偿决定。

2.关于案涉房屋征收补偿决定的实体性审查，主要涉及案涉房屋征收补偿决定是否充分保障了被拆迁人的货币补偿权益和房屋安置权益的两方面。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条的规定，征收国有土地上单位和个人的房屋，应当给予被征收人公平补偿。补偿是否公平，应属于合理审查的范围。案涉房屋征收补偿决定包含了货币补偿和房屋产权调换补偿两种方式，如上诉人选择货币补偿，其可以获得相应的案涉房屋的房地产价值、其他房屋价值以及附属物价值、搬迁费和临时安置费等，根据案涉房屋评估报告计算标准，相应的补偿金额合法正确；如上诉人选择产权调换，可以按照《牡丹区2017-5号地块（二期）房屋征收补偿方案》确定的安置地点，按照《牡丹区2017-5号地块（二期）产权调换房屋挑选先后顺序办法》依次选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差价，以及被征收人应得的搬迁费、临时安置费等，按照《牡丹区2017-5号地块（二期）房屋征收补偿方案》结算。关于上诉人提出的案涉征收补偿决定遗漏奖励内容等问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款、第二十五条第一款规定，征收补偿决定不包括奖励内容。原审法院审理正确，本院予以确认。

综上所述，案涉房屋征收补偿决定作出的程序及实体合法适当，房屋征收补偿决定作出的公告送达程序虽存在瑕疵，但并未影响上诉人实体权益，应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件诉讼费50元，由上诉人张某英承担。

本判决为终审判决。