在法律没有特别规定的情形下，行政法律责任不可转移。基于合同相对性原则，国有建设用地使用权出让合同的违约责任原则上由合同违约方承担。第三人通过司法拍卖受让房地产、取得相关房屋所有权和土地使用权的，不应承担之前国有建设用地使用权出让合同违约方的违约责任。为避免因违约方的违约行为造成国家利益、公共利益损失，行政机关应当依法及时履行法定职责，通过行政决定等方式责令违约方承担相关责任。
原告某实业有限公司诉被告南通市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局）限期缴纳违约金一案，于2022年6月29日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于7月8日立案受理并向被告送达了诉讼材料。因某房地产开发有限公司、王某与案件处理结果存在利害关系，本院依法追加为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭分别于2022年11月30日、2023年2月28日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。2022年6月16日，市资源规划局对某实业有限公司作出《关于限期缴纳建设项目竣工违约金的决定》（以下简称决定），认为某实业有限公司通过司法拍卖取得了原石港镇石江公路东侧B宗地相应的国有土地使用权，根据《房地产管理法》之规定以及原土地出让合同及补充协议、司法拍卖有关文件的约定，原土地权利人至司法拍卖成交之日止，共计2039天延期竣工违约责任应由某实业有限公司承担，按3206832009CR0124号《国有建设用地使用权出让合同》出让价款总额10929040元的0.5‰每一天，共计征11142156元人民币。限某实业有限公司于2022年6月20日前将逾期竣工违约金11142156元人民币缴至指定开户行。原告某实业有限公司诉称，原土地权利人延期竣工的违约责任不应由某实业有限公司承担。理由如下：1.《国有建设用地使用权出让合同》签约主体为案外人王某，根据商事外观主义原则和合同相对性原则，违反合同约定的违约责任应由合同相对人承担。2.原南通市国土资源局通州分局（以下简称通州分局）虽向南通市崇川区人民法院（以下简称崇川法院）作出复函，但复函内容仅是建议由法院在拍卖合同中明确因延期建设产生的出让合同中的竣工违约责任由买受人承担。而南通市中级人民法院（以下简称市中院）在竞买公告中明确，涉及原土地权利人因延期建设产生的竣工违约责任问题，不作为法院认定的相关事实与责任义务分担的依据。因此，市中院未采纳通州分局的建议，明确表示竞买人不承担任何附随义务。3.某实业有限公司通过司法拍卖成为新的权利人，但并非对原土地权利人权利义务的承受。综上，市资源规划局作出的决定无法律依据，请求予以撤销。被告市资源规划局辩称，1.司法拍卖属于房地产转让行为，依据“认地不认人”原则，土地使用权无论转让多少次，转移到谁手中，国家与土地使用者的关系不会受到影响。自执行裁定书发生法律效力之日起，某实业有限公司通过房地产转让成为案涉土地使用权新的受让人，应当依法履行出让合同项下的义务。2.根据出让合同约定的项目竣工期限，扣除经批准延期的期限及疫情管控期限，原土地权利人实际竣工延期2039天，应按合同约定计算延期竣工违约金11142156元，被诉决定对延期竣工违约金计算标准、计算的起始期限、总金额均计算准确。3.作出被诉决定前，被告已经依法履行告知、催告、听取陈述申辩、复核、作出决定等程序，作出的决定程序合法。请求驳回某实业有限公司的诉讼请求。第三人王某、某房地产开发有限公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述意见、举证、质证及行使抗辩的权利。经审理查明，2009年10月26日，出让人南通市国土资源局与受让人王某签订编号3206832009CR0124号《国有建设用地使用权出让合同》，约定将合同项下坐落于石港镇镇区总面积16312平方米的石江公路东侧B宗地国有建设用地使用权出让给王某，出让价款为10929040元。合同还约定以下事项：1.受让人同意宗地建设项目在2010年4月25日之前开工，2012年4月25日之前竣工并交付使用。2.受让人未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额 0.50‰的违约金。3.国有建设用地使用权全部或部分转让后，合同和土地登记文件中载明的权利、义务随之转移，国有建设用地使用权的使用年限为合同约定的使用年限减去已经使用年限后的剩余年限。2010年1月，南通市国土资源局与王某签订《补充协议》，认可王某系某房地产开发有限公司股东并控股，一致同意由某房地产开发有限公司履行《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3206832009CR0121、3206832009CR0124）项下的受让人义务，王某已缴纳的出让金等税费直接出票给某房地产开发有限公司，并由某房地产开发有限公司申请办理土地登记及后续工程报建手续。2012年2月-2015年8月期间，某房地产开发有限公司三次提出延期申请，通州分局三次均审批同意，最后一次同意将案涉宗地建设项目延期至2016年12月31日前竣工，并与某房地产开发有限公司约定公司必须按协议约定按期完成项目开发建设，已产生的违约责任待竣工验收时按合同约定处置。因某房地产开发有限公司与案外公司之间存在民事纠纷，案外公司向原南通市崇川区人民法院（以下简称崇川法院）申请执行某房地产开发有限公司的财产。原崇川法院在执行过程中就B宗地国有建设用地使用权司法拍卖事宜发函咨询通州分局。通州分局于2019年4月29日复函如下：司法拍卖买受人竞拍上述土地后原出让合同权利、义务随之转移，买受人须按2012年2月10日规划部门批准的项目总平面图开发建设。涉及原土地权利人因延期建设产生的出让合同中的竣工违约责任(至司法拍卖成交之日止) 由法院在拍卖合同中明确由买受人承担，买受人可以凭协助执行通知书在规定时间内与国土部门签订出让合同补充协议明确新的开发建设周期。2020年11月，市中院提级执行。2021年12月20日，市中院发布《竞买公告》，对B宗地国有建设用地使用权及地上已有的7#、8#管桩工程（9382米）、地下车库工程 （3131. 15平方米）进行拍卖。竞买公告特别注意事项载明“因原土地权利人延期建设，可能会产生《国有建设用地使用权出让合同》中的竣工违约责任，对此原执行法院向通州分局函询，该局于2019年4月29日复函。(附函照片，附合同复印件，详见附件)”。同时载明上述特别注意事项所涉及问题，不作为法院认定相关事实与责任义务分担的依据；如有争议，相关方应按照法律途径依法解决。同日，市中院发布《竞买须知》，表明本次拍卖是经法定公告期和展示期后才举行的，已根据现场调查情况就拍卖标的物已知及可能存在的瑕疵在本次拍卖资料中作了详尽说明。2022年1月24日，某实业有限公司在阿里拍卖平台通过公开竞价，以最高应价竞得B宗地国有建设用地使用权及地上已有的7#、8#管桩工程、地下车库工程，网拍成交价为3416万元。2月11日，市中院与某实业有限公司签订《拍卖成交确认书》并制作谈话笔录，某实业有限公司对竞拍标的物现状及可能涉及的违约金均已清楚，并表示如有后续问题通过正规渠道解决。2022年2月14日，市中院向通州区不动产登记交易中心作出（2020）苏06执248号《协助执行通知书》，请求协助执行将某房地产开发有限公司B宗地国有建设用地使用权及地上已有的7#、8#管桩工程、地下车库工程归某实业有限公司所有。2022年8月25日，通州区不动产登记交易中心根据上述《协助执行通知书》办理转移登记手续。2022年5月12日，某实业有限公司向南通市通州自然资源和规划局申请办理B宗地开发建设手续。5月20日，市资源规划局向某实业有限公司作出《告知书》，认为上述地块原土地权利人至司法拍卖成交之日止，共计2039天延期竣工违约责任应由某实业有限公司承担，涉及违约金11142156元，如有异议，可在指定期间内提出。5月25日，某实业有限公司函复市资源规划局，认为某实业有限公司通过竞买取得的是物权，而原土地出让合同约定的违约责任是原合同相对人之间的债权，市资源规划局应向原合同相对人主张权利。6月1日，市资源规划局催告某实业有限公司，认为某实业有限公司的主张于法无据并告知履行义务的期限及履行义务的方式。6月8日，某实业有限公司提出书面申辩意见，认为市中院并未将通州分局的《复函》作为法院认定相关事实与责任义务分担的依据，也未在拍卖公告及《协助执行通知书》中明确需由某实业有限公司承担延期竣工违约责任，因此原出让合同项下的国有建设用地逾期竣工违约金不应由某实业有限公司承担。6月16日，市资源规划局作出被诉《决定》并于同日寄交某实业有限公司。以上事实，有当事人提交的出让合同、补充协议、延期申请、办文单、复函、竞买公告、竞买须知、拍卖成交确认书、谈话笔录、协助执行通知书、不动产登记审批表、告知书、回复函、催告、申辩意见、决定及当事人当庭陈述在卷佐证。结合当事人的诉辩意见，案件争议焦点在于某实业有限公司通过司法拍卖取得案涉宗地国有建设用地使用权后，原出让合同项下的延期竣工违约责任应否由某实业有限公司承担。本院认为，市资源规划局以《城市房地产管理法》第四十二条规定的“房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移”为由认定由某实业有限公司承担延期竣工违约责任属适用法律错误，理由分述如下：法律义务是法律规定的或约定的法律关系主体所承担的必须履行的责任，即义务人必须作出或不作出一定的行为，以实现或不侵犯他人的合法权利。法律责任是不履行法律义务的后果，违法行为或违约行为是法律责任的核心构成要素，法定义务或约定义务是法律责任的两种来源。也即，法律责任是由于当事人违反第一性的法律义务引起的第二性责任负担，责任负担以违反法律义务为前提，无义务即无责任。具体到本案中，被告市资源规划局要求原告某实业有限公司承担他人违反法律义务的法律责任，缺乏事实根据和法律依据。首先，司法拍卖导致的物权转移并不等同于《城市房地产管理法》中的房地产转让行为，《城市房地产管理法》第四十二条不能成为某实业有限公司承担法定义务的法律依据。与一般民事合同相比，土地使用权出让合同具有一定的特殊性。土地使用权出让合同代表国家与土地使用权人之间的关系，无论土地使用权如何转让，国家与土地使用权人之间的关系不会改变。当房地产转让时，转让人作为原土地使用权人，转让土地使用权的同时，也随之将土地使用权出让合同中的权利、义务转移给新的土地使用权人，也就是房地产转让中的受让人。因此，《城市房地产管理法》第四十二条规定房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。《城市房地产管理法》第三十七条规定，房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。从该法条规定可知，房地产转让的主体是房地产权利人，房地产转让的客体是房地产权利人合法拥有的房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权，房地产转让的形式包括买卖、赠与，或者其他合法方式。因此，房地产转让行为是一种转让人与受让人协商一致的民事法律行为。司法拍卖是指人民法院在民事案件强制执行程序中，按程序自行或委托拍卖公开处理债务人财产，以清偿债权人债权的司法行为。司法拍卖是法院强制处理债务的一种方式，具有单方性、强制性、处分性，司法拍卖并不考量财产权利形成过程中原合同双方当事人的意志。本案中，原土地受让人某房地产开发有限公司因负有债务成为民事案件被执行人，债权人要求执行某房地产开发有限公司财产，某实业有限公司通过司法拍卖取得案涉土地使用权，此种通过司法拍卖取得土地使用权的行为明显不是民事主体间基于意思自治而产生的民事法律行为。因此，本案中并不存在“房地产转让”行为，市资源规划局适用《城市房地产管理法》第四十二条缺乏前提条件，某实业有限公司并不负有承担案涉延期竣工违约责任的法定义务。其次，市资源规划局与某实业有限公司之间对延期竣工违约责任的负担并未形成有效约定，承担延期竣工违约责任并非某实业有限公司应当履行的约定义务。通州分局曾在复函中建议由法院在拍卖合同中明确由司法拍卖买受人承担原土地权利人因延期建设产生的竣工违约责任。但市中院提级执行后，在司法买卖时仅是将可能产生的违约责任在《竞买公告》和《竞买须知》中予以披露性告知，对违约责任承担主体未作明确界定。执行谈话时，某实业有限公司虽对竞拍标的物现状及可能涉及的违约金均已清楚，但明确表示如有后续问题通过正规渠道解决。由此可见，某实业有限公司并未放弃通过法律途径解决可能涉及的违约金负担问题。综上，某实业有限公司竞买案涉土地使用权并不意味着同意负担原土地权利人的延期竣工违约责任，某实业有限公司没有承担案涉延期竣工违约责任的约定义务。最后，行政协议相对方不履行义务的，行政机关应当及时作出处理决定。行政机关怠于作出处理决定导致公共利益受损的，行政机关不得将原本属于行政协议相对方的法律责任转嫁他人以逃避责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。从上述规定可以看出，协议一方当事人未按约履行合同义务的，作为签约另一方的行政机关应当及时作出处理决定并申请法院强制执行。在司法解释对行政协议一方当事人不按约履行合同义务已有明确指引的情形下，行政机关应当依法及时履职，避免国家利益、公共利益遭受重大损失。本案中，原土地受让人某房地产开发有限公司延期竣工已久，建设工程长期处于停滞状态且对外负债已被法院强制执行。为防止违约金落空和国家利益受损，国土部门作为出让合同签约方及监督出让合同履行的行政管理部门应当及时作出处理决定，申请法院强制执行并参与债权分配。被告市资源规划局长期怠于履行行政管理职责，直至法院司法拍卖前也未向原土地受让人某房地产开发有限公司作出任何处理决定，而是待到司法拍卖成功后强制要求竞买人某实业有限公司承担原出让合同项下的违约责任，既缺乏事实根据和法律依据，也是敷衍塞责、消极怠政的表现，不仅侵害了竞买人的合法权益，也降低了政府公信力，对地方政府形象造成不利影响。综上，原土地出让合同项下的延期竣工违约责任不应由某实业有限公司承担，市资源规划局作出的被诉《决定》适用法律错误，应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告南通市自然资源和规划局2022年6月16日对原告某实业有限公司作出的《关于限期缴纳建设项目竣工违约金的决定》。案件受理费50元，由被告南通市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时应按照本院提供的上诉案件诉讼费用交纳通知书确定的银行账号，向该院预交上诉案件受理费。
发表日期：2024-02-19 浏览：
