裁判要旨

公路建设需要考虑公路两侧划定建筑控制区的因素。公路建设用地审查报批时，自然资源部门应当拟定包含拟征收土地的用地安排情况、征收土地范围等内容的征地方案，并报市或县人民政府审查。市或县人民政府依法进行建设用地审查时，应当对征地方案是否符合法律法规及有关政策的规定等内容进行审查。

本案中原告人的房屋距离修建的国道G206线梅城至畲江段改线后的梅畲快速干线距离约3米，违反了上述规定中有关国道两侧建筑控制线的距离限定，造成了原告房屋和涉案公路的距离不符合公路建筑控制区的要求，公路施工及通行对叶启明的居住安全和正常生活产生了影响，梅县区人民政府作为涉案公路建设征收土地的组织实施单位，应当对原告提出的补偿安置请求作出处理，并采取相应的补救措施，消除涉案公路建设及通行对叶启明正常的居住和生活造成的影响。梅县区人民政府以叶启明房屋不属于征地红线内为由，对叶启明的安置补偿请求未作处理明显不当，构成行政不作为违法，依法应予纠正。

行政机关因拟定土地征收方案违反法律规定致使征收不当，受到侵害的利害关系人请求行政机关给予补偿安置等处理的，人民法院予以支持。

裁判文书

广东省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)粤行终1778号

上诉人（原审原告）：叶启明，男，汉族，1964年8月20日出生，住址：梅州市梅县区。

被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。住所地：梅州市梅县区宪梓南路**。

法定代表人：张运全，区长。

被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。。住所地：梅州市江南新中路市政府综合大楼

法定代表人：张爱军，市长。

委托代理人：李秀萍、沈志奎，梅州市法制局工作人员。

上诉人叶启明因诉被上诉人梅州市梅县区人民政府、梅州市人民政府征收补偿纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的(2018)粤14行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：2016年9月8日，梅县区政府根据国土资函〔2016〕438号《国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》和粤国土资（建）函〔2016〕23号《广东省国土资源厅转发

<国土资源部关于国道g206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复>的函》，发布了梅县区府公8号《梅州市梅县区人民政府征收土地公告》，决定征收梅县区程江镇大和、大沙、横岗村，梅南镇宫径、轩内、轩外、轩中村，水车镇鹅峰、梧塘、先锋、小立村，畲江镇杉里、双螺、咸和村的集体土地141.1353公顷作为梅畲快速干线工程建设用地。2016年9月23日，梅县区政府发布了梅县区府公〔2016〕13号《梅州市梅县区人民政府关于房屋征收决定的公告》，对国道G206线梅城至畲江段改线工程建设规划红线范围内的房屋实施征收。叶启明为梅县区梅南镇轩内村村民，在该村李坑塘有房屋一座，该房屋距离拟修建的梅畲快速干线约3米左右，但不在国道G206线梅城至畲江段改线工程建设规划红线范围内。2016年11月，梅畲快速干线开始施工，施工方为梅州中冶公路建设发展有限公司。在施工过程中，因施工强烈震动导致叶启明的房屋发生开裂。叶启明向施工单位反映房屋受损问题后，施工单位聘请广东中星房屋安全鉴定有限公司对涉案房屋进行了鉴定。根据鉴定公司出具的编号为中星鉴字〔2017〕MZ00049号《鉴定报告》，叶启明的房屋的完损性等级为“一般损害房”，须对该房屋有损坏的部位作修缮处理。2018年1月19日，叶启明向梅州市政府申请行政复议，请求复议机关确认梅县区政府不对其房屋予以拆迁安置补偿的行为违法并责令梅县区政府对其房屋予以拆迁安置补偿。梅州市政府于2018年4月23日作出梅府行复〔2018〕22号《驳回行政复议申请决定书》，以申请人的房屋不在征收红线范围内，被申请人在未经批准的情况下，无权对申请人的房屋作出征收补偿决定为由，驳回叶启明的行政复议申请。叶启明不服，于2018年5月14日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销被告梅州市政府在2018年4月23日作出《驳回行政复议申请决定书》（梅府行复〔2018〕22号）的具体行政行为；2.确认被告梅县区政府不对原告房屋予以拆迁安置补偿的行为违法；3.判令被告梅县区政府对原告房屋予以拆迁安置补偿。4.诉讼费用由被告承担。

原审法院认为，原告叶启明的涉案房屋不在征收红线范围内，被告梅县区政府在未经有权机关批准的情况下，无权对原告的涉案房屋及房屋所占集体土地进行征收。原告如认为被告梅县区政府在行政征收过程中实施的行政行为导致其房屋毁损，可以向被告梅县区政府主张赔偿，但不能据此要求被告梅县区政府将其房屋、土地列入被征收范围进行拆迁安置补偿。因此，原告主张被告梅县区政府不依法对其房屋予以拆迁安置补偿于法无据，不予支持。被告梅州市政府在受理原告的复议申请后，履行了全面审查的复议原则，其作出的梅府行复〔2018〕22号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告诉请撤销涉案《驳回行政复议申请决定书》缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告叶启明的诉讼请求。

上诉人叶启明不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审认定上诉人房屋距离梅畲快速干线3米没有依据，上诉人房屋距离该公路只有2米，原审认定上诉人仅向施工单位反映房屋受损认定事实不清，上诉人同时向梅南镇和施工单位进行了反映。二、原审判决对本案的征收程序的先后认定错误，导致了对履行安置补偿责任的主体权利义务认定错误。本案中梅县区政府是征收主体单位，上级政府只是审批单位。上诉人房屋距离梅畲快速干线只有2米，现行土地管理法规定，土地征收的范围以及红线图首先由县区确定，然后再报上级主管部门审批，而不是由上级审批部门具体划定征收范围。因此，梅县区政府作为征收主体和土地征收范围及用地红线的确定者，对于是否应当划入上报审批范围的土地未上报审批，存在不作为，且损害了上诉人的利益。原审法院认为梅县区政府未经有权机关批准无权对原告房屋所占集体土地进行征收驳回上诉人的理由不能成立。三、上诉人有新证据证明，梅县区政府应当将上诉人房屋及所占土地列入征收范围并上报审批，但梅县区政府并未履行该职责。梅南镇政府在2018年5月15日向梅州市公路局的函件中曾建议征收上诉人的房屋。送上所述，上诉请求：撤销一审判决，发回重审，或依法改判，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人梅州市梅县区人民政府答辩称：一、上诉人的房屋不在国道G206线建设规划的红线范围内。二、被上诉人不具有对上诉人房屋予以拆迁安置补偿的职责。上诉人要求被上诉人对其房屋予以拆迁安置的诉讼请求缺乏事实和法律依据。

被上诉人梅州市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院予以维持。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院予以驳回。

本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。

本院认为，《广东省公路条例》第二十四条第一款规定：“公路建筑控制区的范围，指从公路两侧边沟（截水沟或者坡脚护坡道；无边沟的，防撞栏或者防撞墙外侧五米，下同）外缘起算的以下间距：高速公路不少于三十米；国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米。”《建设用地审查报批管理办法》第七条规定：“市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。”第十一条第三款规定：“征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。”第十八条规定：“经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。”《广东省建设用地审查报批办法》第八条规定：“建设用地审查，应当包括如下内容：……（三）农用地转用、补充耕地方案是否落实可行，征收土地和供地方案是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。……”依据上述规定，公路建设需要考虑公路两侧划定建筑控制区的因素。公路建设用地审查报批时，自然资源部门应当拟定包含拟征收土地的用地安排情况、征收土地范围等内容的征地方案，并报市或县人民政府审查。市或县人民政府依法进行建设用地审查时，应当对征地方案是否符合法律法规及有关政策的规定等内容进行审查。本案中上诉人叶启明的房屋距离修建的国道G206线梅城至畲江段改线后的梅畲快速干线距离约3米，违反了上述规定中有关国道两侧建筑控制线的距离限定，原因在于梅县区人民政府在涉案公路改线工程建设用地审查时，未依法审查该项目用地的征收土地方案是否符合相关法律规定，造成了叶启明房屋和涉案公路的距离不符合公路建筑控制区的要求，公路施工及通行对叶启明的居住安全和正常生活产生了影响，梅县区人民政府作为涉案公路建设征收土地的组织实施单位，应当对叶启明提出的补偿安置请求作出处理，并采取相应的补救措施，消除涉案公路建设及通行对叶启明正常的居住和生活造成的影响。梅县区人民政府以叶启明房屋不属于征地红线内为由，对叶启明的安置补偿请求未作处理明显不当，构成行政不作为违法，依法应予纠正。梅州市人民政府作出被诉驳回叶启明复议申请的决定不当，依法应予撤销。原审判决驳回叶启明关于确认梅县区人民政府未履行法定职责违法，撤销被诉复议决定的诉讼请求不当，本院予以纠正。上诉人上诉主张，原审判决认定事实错误，梅县区人民政府未履行补偿安置职责等，上诉请求撤销一审判决并改判，理由成立，本院予以采纳。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项，最高人民法院《关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第四款的规定，判决如下：

一、撤销广东省梅州市中级人民法院（2018）粤14行初53行政判决；

二、撤销被上诉人梅州市人民政府于2018年4月23日作出的梅府行复[2018]22号《驳回行政复议申请书》；

三、确认被上诉人梅县区人民政府对上诉人叶启明要求补偿安置的请求未作出处理的行为违法；

四、被上诉人梅县区人民政府在本判决送达之日起二个月内采取补救措施，对叶启明的安置补偿请求依法作出处理。

本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人梅县区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长 林俊盛

审判员 杨雪清

审判员 窦家应

二〇二一年七月六日