最高法院案例：“农村土地承包经营权争议”案件不属于政府处理“土地权属争议”的受理范围——刘相茹、徐春诉被珲春市政府土地确认案

裁判要旨

根据《土地管理法》第十六条第一款，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、第十四条第四项的规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

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再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘相茹，男，1975年10月12日出生，汉族，住吉林省珲春市边境经济合作区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐春，女，1984年2月14日出生，穿青人，住吉林省珲春市边境经济合作区。

被申请人（一审被告、二审上诉人）吉林省珲春市人民政府。住所地：吉林省珲春市新安路1991号。

原审第三人吉林省珲春市边境经济合作区支边村二组。住所地：吉林省珲春市边境经济合作区支边村。

原审第三人周梅亭，男，1967年8月28日出生，汉族，住吉林省珲春市边境经济合作区。

再审申请人刘相茹、徐春因诉被申请人吉林省珲春市人民政府(以下简称珲春市政府)、原审第三人吉林省珲春市边境经济合作区支边村二组（以下简称支边村二组）、原审第三人周梅亭土地行政确认一案，不服吉林省高级人民法院（2017）吉行终231号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

延边朝鲜族自治州中级人民法院一审查明，2014年周梅亭向珲春市人民法院起诉刘相茹，要求返还涉案土地，珲春市人民法院经审理认为本案中争议的0.3公顷土地系开荒地，周梅亭、刘相茹均未取得该土地的承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，周梅亭的主张不属于民事诉讼受案范围，并判决驳回周梅亭的诉讼请求。2015年3月25日，支边村二组召开会议决定将涉案的土地归周梅亭所使用。2015年6月12日，支边村二组召开会议，以投票方式决定争议土地归周梅亭使用。2015年6月28日，支边村二组召开会议，以投票方式决定村委会不给刘相茹补耕地。2015年6月23日，刘相茹向珲春市政府法制办邮寄土地确权申请书，请求珲春市政府确认其在支边村所耕种开荒地的使用权。珲春市政府于2016年2月25日作出《关于对刘相茹提交的土地确权申请书的答复》（以下简称《土地确权申请答复》），认为刘相茹所主张要求确认的土地权属属于支边村的集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地承包法》第十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村”四荒”资源工作的通知》第二条第二项规定作出”支边村集体所有的开荒地的土地使用权权属，应通过本村的集体经济组织或者村民委员会研究解决，该事项不是市政府应予受理事项”的决定。刘相茹、徐春不服，提起本案诉讼，请求撤销《土地确权申请答复》，判令珲春市政府履行法定职责，对该土地使用权争议进行确权；确认支边村二组把争议土地发包给周梅亭的行为无效，确认刘相茹对该争议土地具有承包经营权，判令周梅亭把105060元返还给刘相茹、徐春。

延边朝鲜族自治州中级人民法院一审判决认为，本案中涉案的土地属于支边村二组的集体土地，而并非权属不明确、存在争议的土地。因此不能适用国办发【1999】102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村”四荒”资源工作的通知》第一条第二项”权属不明确，存在争议的未利用土地，由县级以上人民政府依法确定权属；在问题没有解决前，不得将其作为”四荒”进行使用权承包、租赁或拍卖”之规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。国办发【1999】102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村”四荒”资源工作的通知》第二条第二项规定，农村”四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍卖”四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广泛征求群众意见，……经村民会议或者村民代表大会讨论通过。第三项规定，承包、租赁或拍卖”四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或协议。根据以上规定，支边村二组有权将涉案的土地发包给支边村二组村民。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同之规定，行政机关无权解除村委会与周梅亭之间签订的农村土地承包合同。珲春市政府以本事项不属于市政府受理事项而作出的《土地确权申请答复》并无不当。珲春市政府作出的行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。刘相茹、徐春提出确认支边村二组将争议土地发包给周梅亭的行为无效，确认刘相茹、徐春对该争议土地具有承包经营权的主张，因珲春市人民法院已经审理并作出（2014）珲民二初字第277号民事判决，该判决已生效。故对已经作出判决的附带民事诉讼部分不予审理。另外，刘相茹、徐春提出的附带民事诉讼与本案被诉的行政行为没有关联性，不予审理。故刘相茹、徐春提出判令周梅亭将已领取的该争议土地中的部分土地征收补偿费予以返还的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回刘相茹、徐春的诉讼请求。

刘相茹、徐春不服，向吉林省高级人民法院提起上诉。

吉林省高级人民法院二审判决认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。本案中，珲春市政府已经提供作出行政行为的证据和依据，刘相茹、徐春在诉讼中，未能提供相关证据证实其主张，亦无证据证明珲春市政府存在不履行法定职责的情形，故刘相茹、徐春的请求和理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘相茹、徐春申请再审称：二审判决认定事实不清，适用法律错误。案涉土地一直由刘相茹实际占有，周梅亭是无权占有。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，撤销《土地确权申请答复》，确认刘相茹对该争议土地具有承包经营权。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据上述规定，土地所有权和使用权争议，由人民政府作出处理决定，但农村土地承包经营权争议案件不属于人民政府处理土地权属争议的受理范围。本案中，刘相茹、徐春对支边村二组将案涉土地发包给周梅亭不服，系农村土地承包经营权纠纷，不属于人民政府有权处理的土地权属争议案件。刘相茹、徐春请求珲春市政府确权，珲春市政府作出《土地确权申请答复》，告知该事项不属于其应予受理事项，符合法律规定。一、二审判决驳回刘相茹、徐春的诉讼请求，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。本案中，刘相茹、徐春诉请撤销珲春市政府作出《土地确权申请答复》，履行对案涉土地确权的法定职责，并请求一并解决案涉土地的承包经营权纠纷，不符合上述法律规定一并审理的情形，一、二审不予一并审理并无不当。刘相茹、徐春申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，刘相茹、徐春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回刘相茹、徐春的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申3355号行政裁定书