中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申1676号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：某县人民政府
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：郭某
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：胡某
第三人：某水库工程建设管理局
第三人：某县江河流域管理局
再审申请人某县政府因郭某、胡某（以下简称郭某二人）诉其给付补偿款及利息一案，不服省高级人民法院（以下简称二审法院）（2018）辽行终1203号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郭某二人以其系国有土地承包经营权人，有权在承包地被征收时获得相应补偿为由，向市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求判令县政府给付其承包地补偿款553.2万元及利息。
县政府不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。二审法院查明的事实与一审一致。
二审法院认为：根据《土地管理法》、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及该市人民政府《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》的相关规定，县政府具有本案案涉水库工程移民安置、支付征地补偿的法定职责，是本案适格被告。本案二审争议焦点为郭某二人是否有权获得投资款补偿；一审认定的被征用土地面积及种类、投资损失的数额是否清楚；郭某二人提起本案诉讼是否已超法定期限。
关于郭某二人是否有权获得投资款补偿。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益……”；第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”本案中，郭某二人基于与河务处签订的《河道开发管理承包协议书》取得案涉被征用土地的开发管理权，属于用益物权人，依照上述法律规定，有权获得相应补偿。《河道开发管理承包协议书》虽然约定“征用时地面附着物的补偿归郭某二人所有”，但该协议是郭某二人与河务处签订的双方协议，协议内容不能对县政府与郭某二人之间产生拘束力，不能因此排除郭某二人获得投资补偿的权利。《河道管理条例》第二十一条规定：“在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。”这里规定的“报县级以上地方人民政府批准”是河道主管机关和土地管理等有关部门的法定职责，并非郭某二人的义务。郭某二人基于与河道管理机关即河务处签订的承包协议开发利用案涉土地，应由河道管理机关对其开发利用行为进行管理，对违规行为进行处罚。郭某二人在开发利用案涉土地过程中并未出现因违规而遭受河道管理机关处罚的情形，即使开发利用行为未依法经政府审批，其责任也应由河道管理机关承担，不能归属于郭某二人，不能以此为由剥夺郭某二人获得补偿的权利。县政府主张郭某二人无权获得投资款补偿没有事实和法律依据。
关于一审认定事实是否清楚。在一审中，各方当事人均认同案涉土地在建设水库时已被淹没，一审法院未组织当事人及评估机构对于评估内容进行实地调查核实，而是在评估前组织当事人对评估基准日及土地的面积、种类进行了确定。各方当事人一致同意确定评估标的为：承包土地中的村南至半拉山段为570.57亩、村后白水付家沟段为162.88亩，两段共733.45亩，其中郭某二人开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。一审据此认定被征用土地面积及种类并无不当。鸿翔资产与土地房地产评估有限公司在一审法院鉴定机构备选机构名单中，其作出的鉴定报告内附有鉴定机构及鉴定人员的相关资质证书。县政府关于鉴定机构不具备相应资质，鉴定结论错误的上诉主张，没有事实依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。二审法院于2018年9月17日作出的（2018）辽行终1203号行政判决，判决：驳回上诉，维持一审判决。
本院经审查认为：本案的争议焦点为郭某二人是否为用益物权人、县政府应否补偿郭某二人承包地补偿款及原审判决确定的补偿数额是否合理等问题。
首先，关于郭某二人是否为用益物权人问题。《物权法》明确规定土地承包经营权为用益物权。根据该法第一百二十四条第二款的规定，土地承包经营权是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。基于物权法定原则，在案涉土地系国有河道土地，且案涉《国有土地使用证》载明的使用权人系河务处的情况下，郭某二人通过与河务处签订《河道开发管理承包协议书》获得的权利并非《物权法》规定的土地承包经营权。二审法院依据郭某二人与河务处签订的《河道开发管理承包协议》，认定郭某二人系用益物权人于法无据。
其次，关于县政府应否补偿郭某二人承包地补偿款问题。《土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可知，为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人“适当补偿”。案涉国有土地的使用权人系河务处，郭某二人系因签订案涉《河道开发管理承包协议书》而占有、使用案涉土地。二审法院适用《物权法》第一百二十一条认定郭某二人系用益物权人，可以获得相应补偿，存在错误。对于郭某二人的前期投入损失，可通过依法另行向协议相对人提起民事诉讼来主张合同债权。
最后，原审法院确定的补偿数额是否合理问题。鸿翔资产与土地房地产评估有限公司受一审法院委托，对郭某二人对征用土地的投入损失价值进行评估，其作出的葫鸿翔评鉴字〔2017〕003号《郭某等对征用土地的投入损失鉴定项目资产评估报告书》中载明：“七、评估方法与技术思路：评估人员对本案卷宗材料进行仔细阅读，因卷宗内郭某二人提供的关于投入损失的直接证据不完整，故评估人员无法通过直接证据来估算郭某二人在征用土地上的投入损失。评估人员根据〔2010〕12号文件（即《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》），以耕地、林地及其他农用地与荒滩地的土地补偿费的差值来替代原告在征用土地上的投入损失。”据此可以认定，评估机构无法通过直接证据来估算郭某二人在征用土地上的投入损失，最终确定的郭某二人投入损失实为耕地、林地及其他农用地与荒滩地之间的土地补偿费的差额，因此一审法院以此认定郭某二人先期投入损失，属于基本事实不清。
综上，原审判决认定基本事实不清、适用法律错误，县政府的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、本案指令辽宁省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 张 艳
审判员 梁凤云
审判员 宋春雨
二〇二〇年七月十三日
法官助理 刘均博
书 记 员 宫 傲
