集体土地移民搬迁项目,行政行为名称虽为征收补偿决定但未实际征收土地,不应适用国有土地房屋征收补偿标准案
2026.10.26

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第二条的规定,该条例适用于为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,对被征收房屋所有权人给予公平补偿的情形。其适用前提是“国有土地上的房屋”。对于集体土地上的房屋,因生态保护、防灾避险等公共利益需要实施移民搬迁并对房屋及附属物进行补偿的,不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》,而应当适用《中华人民共和国土地管理法》及地方相关移民搬迁补偿政策。本案中,曲沃县政府为了改善生态工业园区卫生防护距离内居民的生存环境、保障居民身体健康,决定实施移民搬迁并对房屋及附属物进行补偿,但并未对涉案土地进行征收。涉案房屋所在土地性质为集体土地,且无证据证明涉案房屋位于城市规划区。因此,黄某某主张应按国有土地上房屋征收相关标准补偿,于法无据,人民法院不予支持。
行政行为的名称应当准确反映其法律性质和实质内容。在集体土地上实施的移民搬迁补偿,如果使用“房屋征收”表述,虽然针对的是房屋,但用在集体土地上移民搬迁领域显然不够严谨,容易引起人们产生与国有土地上房屋征收之联想与误解。人民法院在审查此类行政行为时,应当坚持实质审查原则,即不被行政行为的名称所拘束,而应审查其实际法律效果。如果被诉行政行为虽然名为“征收”补偿决定,事实上却未产生土地由集体变为国有的实际征收效果,且其依据的是移民搬迁补偿政策而非国有土地上房屋征收程序,则人民法院应当按照移民搬迁补偿的法律和政策规定进行审查,而非按照国有土地上房屋征收标准进行审查。本案中,被诉9号《房屋征收补偿决定书》虽名为“征收”补偿决定,但实质上并未产生土地由集体变为国有的实际征收效果,其实质是移民搬迁补偿决定。人民法院在指正名称使用不够严谨的同时,仍应按照移民搬迁补偿的相关法律和政策规定进行实体审查。
在集体土地上移民搬迁补偿案件中,人民法院应当审查以下内容:(1)搬迁项目是否基于公共利益需要(如改善生存环境、保障身体健康等);(2)补偿方案是否依法制定并公示,是否保障了被搬迁人的知情权和参与权;(3)补偿内容是否包括房屋及附属物补偿、搬迁费、临时安置费等法定项目;(4)补偿标准是否遵循了当地移民搬迁补偿政策,是否保障了被搬迁人的合法权益;(5)评估机构是否对房屋及附属物进行了实地查勘、评估;(6)补偿决定认定的人口数、房屋面积等基础事实是否经过确认。本案中,曲沃县政府的房地产管理中心委托评估公司对黄某某的涉案房屋及附属物进行了实地查勘、评估,双方在二审庭审后对涉案房屋的面积进行了再次确认。曲沃县政府根据《曲沃县生态工业园区卫生防护距离内居民搬迁与房屋征收补偿实施方案》确定的且经过公示未提出异议的人口数作出9号《房屋征收补偿决定书》,并无明显不当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款的规定,证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。未经质证的证据,不能作为认定案件事实的根据。在新冠疫情期间,人民法院采用互联网开庭方式审理案件,对双方提交的证据通过互联网展示,经双方质证并记录在案,属于依法保障当事人质证权利的有效方式。当事人以“证据未经质证”为由主张原审程序违法的,人民法院应当审查庭审记录、质证笔录等材料,确认证据是否实际经过出示和质证。如果互联网庭审中证据已经通过互联网展示并经双方质证,且质证过程记录在案,则应当认定人民法院已依法保障了当事人的质证和辩论权利,证据采信并无不当。本案中,一审庭审时正值新冠疫情期间,该院采用互联网开庭,对双方提交的证据通过互联网展示,经双方质证并记录在案,故一审法院已保障了双方质证和辩论的权利,对证据的采信并无明显不当。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项的规定,当事人的再审申请符合“原判决、裁定认定事实的主要证据不足”情形的,人民法院应当再审。当事人以“认定事实的主要证据不足”为由申请再审的,应当具体指出原审判决在认定哪些基本事实时缺乏证据支持,或者指出原审判决采信的证据存在何种重大瑕疵,而不能仅笼统主张“证据不足”。人民法院在再审审查中,应当围绕当事人提出的具体事实认定问题,审查原审判决的证据基础是否充分、证据采信是否合法。如果原审判决认定的基本事实有相应证据支持,且证据之间能够相互印证,则不能认定“主要证据不足”。本案中,黄某某虽主张一、二审判决认定事实的主要证据不足,但未能具体指出原审判决在认定哪些基本事实时缺乏证据支持,亦未能提供相反证据推翻原审认定的事实,故其该项再审理由不能成立。 人民法院在审理行政案件中发现行政机关在行政行为名称使用上存在不规范情形的,可以在裁判文书中予以指正,督促行政机关在今后的工作中准确使用法律术语,避免因名称不当引发误解和争议。本案中,最高人民法院在裁定中明确指出:被诉行为以及涉案项目实施方案使用了“房屋征收”表述,虽然针对的是房屋,但用在集体土地上移民搬迁领域显然不够严谨,容易引起人们产生与国有土地上房屋征收之联想与误解。该指正体现了司法对行政的监督功能,明确了行政行为名称应当准确反映其法律性质的要求。行政机关在今后的移民搬迁补偿工作中,应当准确使用“搬迁补偿”等表述,避免使用“征收”等专属于国有土地上房屋征收的法律术语,以确保行政行为的名称与实质内容相一致,减少行政争议。 移民搬迁补偿与土地征收补偿是两种不同性质的补偿制度。移民搬迁补偿是针对因生态保护、防灾避险等公共利益需要,将居民从原居住地迁出并对其房屋及附属物予以补偿的制度,其法律依据主要是《中华人民共和国土地管理法》及地方相关移民搬迁政策,补偿对象是房屋及附属物,不涉及土地所有权的变更。土地征收补偿是国家为了公共利益需要,依法将集体土地征收为国有土地,并对被征地农村集体经济组织和农民予以补偿的制度,其法律依据是《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》,补偿对象包括土地补偿费、安置补助费、住宅及地上附着物补偿等。当事人认为移民搬迁补偿标准过低或者补偿决定违法的,应当针对移民搬迁补偿决定提起诉讼,主张按照移民搬迁补偿政策予以公平补偿;当事人认为土地征收行为违法的,应当针对土地征收行为另行主张权利。本案中,黄某某要求按国有土地上房屋征收相关标准补偿,混淆了移民搬迁补偿与国有土地上房屋征收补偿的法律性质,其主张不能成立。
总结:在集体土地上实施的移民搬迁补偿,不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》,而应当适用《中华人民共和国土地管理法》及地方相关移民搬迁补偿政策。行政行为虽名为“征收”补偿决定,但实质上未产生土地由集体变为国有的实际征收效果,且其依据的是移民搬迁补偿政策的,人民法院应当按照移民搬迁补偿的法律和政策规定进行审查,并在裁判文书中对名称使用不规范问题予以指正。移民搬迁补偿决定的合法性审查,应当围绕搬迁项目的公共利益属性、补偿方案的制定和公示、补偿内容的完整性、补偿标准的合理性、评估程序的规范性、基础事实认定的准确性等因素展开。新冠疫情期间采用互联网开庭方式对证据进行展示和质证,属于依法保障当事人质证权利的有效方式,当事人以“证据未经质证”为由主张程序违法的,人民法院不予支持。当事人以“认定事实的主要证据不足”为由申请再审的,应当具体指出原审判决在认定哪些基本事实时缺乏证据支持,而不能仅笼统主张。本案驳回再审申请,进一步明确了集体土地上移民搬迁补偿与国有土地上房屋征收补偿的法律适用区分、行政行为名称与实质不一致时的司法审查方法、移民搬迁补偿决定的合法性审查标准,以及疫情期间互联网庭审质证程序的合法性认定,对同类案件的审理具有指导意义。

