在双方证据都无法形成优势证据、双方当事人的主张都难以认定的情况下，行政机关本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则裁量处理，法院应当予以尊重。但是，本着“三个有利于”进行裁量的前提是，事实无法查清，双方当事人的主张都难以认定；离开这个前提，就不是“以事实为根据，以法律为准绳”。这要求裁决机关在能够查明处查明，在不能查明处裁量。

（2026）最高法行再370号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村第1村民小组（严关口自然村，以下简称“严关口方”）。

诉讼代表人：曹某，组长。

被申请人（一审第三人、二审上诉人）：广西壮族自治区兴安县严关镇杉树村第17村民小组（毛坪自然村，以下简称“毛坪方”）。

诉讼代表人：杨某甲，组长。

委托诉讼代理人：唐宜祚，广西壮族自治区桂林市秀峰区星宇法律服务所基层法律服务工作者。

被申请人（一审被告）：广西壮族自治区兴安县人民政府。住所地：广西壮族自治区兴安县兴安镇三台路51号。

法定代表人：蔡尧，县长。

委托诉讼代理人：常某，广西壮族自治区兴安县林业局工作人员。

被申请人（一审被告）：广西壮族自治区桂林市人民政府。住所地：广西壮族自治区桂林市临桂区西城中路69号。

法定代表人：卢新华，市长。

委托诉讼代理人：佘某，工作人员。

再审申请人广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村第1村民小组（严关口方）因诉广西壮族自治区兴安县人民政府（以下简称兴安县政府）、广西壮族自治区桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）林地、林木、山岭权属确权及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）（2024）桂行终421号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2025）最高法行申12728号行政裁定，提审本案，并由审判员何海波、于泓、李纬华组成合议庭，依法进行审理。

2026年5月22日，在再审审查阶段，合议庭成员在各方当事人代表参与下，赴争议山场察看，并在现场组织询问。2026年7月30日，本院再次组织询问，并尝试调解。再审申请人严关口方村民代表黄某甲、刘某及委托诉讼代理人唐小丽、刘建军，被申请人兴安县政府委托诉讼代理人常某、桂林市政府委托诉讼代理人佘某，毛坪方部分村民代表杨某乙、杨某丙等及委托诉讼代理人唐宜祚，到庭接受询问并参与调解。由于双方差距较大，协调未成。

根据一、二审裁判和本院查明，本案案情如下：

争议山场称“山湾里”，位于广西兴安县严关镇的仙桥村严关口自然村与杉树村毛坪自然村之间。争议双方（严关口方和毛坪方）都没有林权证等权属证书。在20世纪五十年代和八十年代，双方曾就山场归属发生争议，有关部门作过两次调处，由此形成两份关键材料，即“53合约”和尚有争议的“87处理决定”。

（一）“53合约”

土地改革时期，当时的杉树乡片（今毛坪方）与仙桥乡片（今严关口方）代表在兴安县第六区人民政府的组织下，于1953年6月17日就山场界线问题形成《合约》（以下称“53合约”）。该合约现存于兴安县档案馆，争议双方对其真实性和合法性都予认可，对其中部分文字存在不同解读，合约提到的地名有些不能确指。

合约涉及多片山场，从严关口小马仔起到小凹，双方大体沿牛路划界。本案争议的山湾里在前述牛路的严关口一侧，合约根据当时管业情况对山林归属作了特别约定。相关文字如下：

“......又上龙岩韦姓山场撑禁森林培养水源，如有风吹老倒及取动用，归韦姓所取所收，内有杨姓房山，山湾里凭半山盘路至杨姓刘氏祖母坟垚；又石山上，凭廖姓祖（坟）下面石山，横路下面房山归仙桥乡造林管叶......”

合约另具明，“山湾里横路下面草山归仙桥乡撑禁”。

在二审过程中，法院在双方参与下，对合约文字做了断句。在本院审理中经双方确认，“（提土旁宽）”属广西当地方言，指成片陡坡。合约提及的韦姓、杨姓，今属毛坪方。上龙岩和刘氏祖母坟的位置无争议，上龙岩至刘氏祖母坟的半山盘路双方亦认可。合约原文“廖姓祖”应属“廖姓祖（坟）”漏字，对此双方无异议。廖姓祖坟的位置，双方有争议。

（二）“87处理决定”

在争议过程中，毛坪方提出，原严关乡人民政府于1987年8月22日作出过《关于毛坪与严关口争执山湾里山场界限的处理决定》，即双方所称的“87处理决定”。

据毛坪方提供的处理决定复印件，该决定的要点是：“一、双方继续维护和遵守原杉树乡、仙桥乡一九五三年六月十七日的划山合约，互相不得侵犯。二、关于上龙岩韦姓山场内有杨姓房山山湾里，因同时于一九五三年六月十七日划定了凭半山盘路线至杨姓刘氏祖母坟浅堆，归仙桥乡管业，应继续维护，互相不得侵犯。但为了明确山界标记，减少争执，增强团结，有利生产，因此双方应在半山盘路（石卷）种下笔竹为界。盘路以下属严关口管业。”

严关口方对“87处理决定”的真实性和合法性持有异议。毛坪方未能提供该决定的原件。严关镇人民政府出具给兴安县林业局调处办的《调查回复函》也表示，未查阅到该处理决定的相关材料。

（三）双方管业情况

在诉讼过程中，严关口方提供了以下证据，以证明其管业事实：

1.严关口自然村与村民黄某乙（1986年）、石某、杨某丁（2011年）签订的承包山地种植果树的合同书；

2.严关口村民在山湾里山场开采矿石的营业执照（2003年至今）、承包合同、采矿许可证、临时用地许可证、安全生产许可证及农田占用情况图；

3.严关口村民在山湾里山场种植的栗树、杉树、吊竹照片。

毛坪方对前述事实不予认可，但未提供相反证据。

本案山林权属纠纷经兴安县政府裁决，桂林市政府复议维持，广西壮族自治区桂林市中级人民法院一审撤销行政裁决、责令重作，广西高院二审撤销一审判决、维持兴安县政府裁决。争讼过程和裁判理由具体如下：

（一）行政裁决及复议情况

2021年4月8日，毛坪方向兴安县政府申请调处案涉山场权属问题。兴安县政府于2021年6月8日组织争议双方进行现场勘查，制作了《山场山林权属现场勘界示意图》及勘界笔录。2022年8月12日，兴安县政府经集体讨论，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第三十条第一款第二项、第三十条第二款、第三十五条第二项规定，作出兴政行决字〔2022〕第03号《兴安县人民政府山林权属争议案件行政处理决定书》（以下简称被诉处理决定），并送达各方当事人。

被诉处理决定认为：争议山场四至界限清楚，争议山场为杂灌荒山，无明显管业痕迹。从现场勘查可以看出，被申请人认为的半山盘路与事实相符，可以认定半山盘路为该界线。1953年，仙桥村民委员会与杉树村民委员会签订的“53合约”证明了争议山场以“半山盘路”为界线。1987年，原严关乡人民政府作出的“87处理决定”虽存在越权处理和无相关档案核查的问题，但“87处理决定”载明的内容与“53合约”内容相符，当事双方亦对其真实性与关联性予以认可，该决定依法可以作为本案确定权属的参考材料。即“87处理决定”亦证明了争议山场以半山盘路为界线，上属申请人所有，下属被申请人所有。双方均称对争议山场进行过管业，但均未提供其他合法有效的证据予以证实。综上，双方主张独占争议山场证据不足，理由不充分，依法不予支持。

被诉处理决定的内容为：一、双方争议的山湾里①林木、林地确权归毛坪方集体所有，四至界限及范围（以座山示）：上凭山顶倒水为界，下凭半山盘路（被申请人称谓地名）沿路至刘氏祖母坟，左凭半山盘路起点直线上至山顶，右凭刘氏祖母坟直线上至山脊后沿山脊上至山顶。二、双方争议的山湾里②林木、林地确权归严关口方集体所有，四至界限及范围（以座山示）：上凭半山盘路（被申请人称谓地名）沿路至刘氏祖母坟，下凭半山盘路（申请人称谓地名）沿路至刘氏祖母坟，左凭半山盘路起点，右凭刘氏祖母坟。三、本决定书所附确权界限图与决定书具有同等法律效力。

严关口方不服被诉处理决定，向桂林市政府申请行政复议。桂林市政府于2023年8月10日作出市政复决字〔2022〕255号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称复议决定），维持被诉处理决定。

（二）一审裁判结果及理由

严关口方不服，提起诉讼，请求撤销被诉处理决定及复议决定，判决兴安县政府重新对争议山场作出行政处理决定。2024年2月5日，一审法院作出（2023）桂03行初235号行政判决，撤销被诉处理决定及复议决定，责令兴安县政府重新作出行政行为。

一审判决的主要理由为：“53合约”载明了两村山林的大界线，确定了案涉争议山场山湾里的权属，应当作为处理相关纠纷的基本依据。“87处理决定”只是毛坪方提供的复印件，未能提供原件；原严关乡人民政府就两个村集体之间的山场纠纷作出处理决定超越职权；“87处理决定”第一条载明的内容与“53合约”的约定相矛盾。因此，“87处理决定”不符合证据采信的“三性”规则，不应作为确定本案争议山场权属的依据。据此，被诉处理决定根据“87处理决定”以半山盘路为界划分本案争议山场，将半山盘路以上的山场确归毛坪方、以下的山场确归严关口方，属于认定事实不清、证据不足、适用法律法规错误，依法应当予以撤销。

（三）二审裁判结果及理由

毛坪方不服一审判决，向广西高院提起上诉。2025年4月，广西高院作出（2024）桂行终421号行政判决，撤销一审判决，驳回严关口方的诉讼请求。

二审判决的主要理由为：

1.关于争议山场的名称及范围。兴安县政府制作的《山场山林权属现场勘界示意图》及勘界笔录，经双方签字确认，争议山场的范围事实清楚、证据充分。

2.关于争议山场在各历史时期的权属证据及管业情况。争议双方严关口方、毛坪方均未提供土地改革、合作化、“四固定”“林业三定”等历史时期争议山场的权属凭证，也未提供可充分证明管理使用争议山场的证据材料。经兴安县政府现场勘查及二审法院现场核实，争议山场为杂灌荒山，没有明显的管业痕迹。

3.关于“53合约”。该合约是在原兴安县第六区人民政府的组织下，由当时的杉树乡与仙桥乡为明确两乡山场界线问题所形成，依法可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。但是，由于争议双方对“53合约”记载的韦姓山场、杨姓房山的位置、范围均不能提供证据证明，因此，不能以确认韦姓山场、杨姓房山范围的方式确定争议山场的归属。争议双方对“53合约”中“上龙岩”“半山盘路”“杨姓刘氏祖母坟垚”三个标识地点的位置指认一致，而此三处标识地点已形成一条在争议的山湾里山场内的横向分界线，将争议山场分为上下两部分，与“53合约”记载的“横路”“山湾里横路”特征相符。兴安县政府以经过半山盘路的山中横向小路作为争议双方的山场分界线，对争议山场进行分割确权，事实清楚，证据充分。

4.关于兴安县政府认为“87处理决定”可以作为本案确定权属的参考材料是否存在错误。兴安县政府明知“87处理决定”系乡镇人民政府越权作出处理，而行政机关越权作出的行政行为是无效的情况下，仍认定该证据可以作为确定本案争议山场权属的依据，采信证据错误。但如前所述，“53合约”已足以证明争议双方是以横路为界，而横路是经过半山盘路的分界线。即便排除“87处理决定”，对事实认定结论仍无变化。兴安县政府采信“53合约”并认定以半山盘路为争议双方的山场分界线是正确的。也就是，虽然行政机关在作出被诉行政行为时错误采信了部分证据，但其他合法证据足以证明被诉行政行为合法。

据此，二审判决认为，被诉处理决定及复议决定合法。一审判决撤销被诉处理决定及复议决定，由兴安县政府重新作出行政行为，认定事实不清、适用法律错误。毛坪方的上诉理由成立，予以支持。

（四）再审申请理由及各方意见

严关口方申请再审称，被诉处理决定存在主要证据不足、适用法律错误，违反法定程序、滥用职权等违法情形，依法应予撤销。二审判决对主要证据审查不全面、不客观，缺乏地域文化生活经验，认定事实有误，依法应予撤销。请求撤销二审行政判决，依法再审并支持其一审诉讼请求。

严关口方的理由主要为，处理决定存在如下违法情形：1.现场勘界笔录、现场勘界示意图存在篡改关键内容、应当参加实地勘验的人员未参加等违法情形，其形式和内容均不合法。2.“53合约”被调处工作人员断章取义甚至故意歪曲。最要紧的一点就是，无视“石山横路”的客观存在。3.错误采信来源不明、无原件可供核对、且作出机关超越职权，明显不符合证据的真实性、合法性要求的“87处理决定”。4.争议山场的管业事实并未查清。

毛坪方主张，二审判决正确，应当予以维持。

兴安县政府强调，政府对争议山场的处理系依法作出。如果法院要求重作，将根据判决精神重新作出。

桂林市政府与兴安县政府意见一致。

本院认为，本案争议焦点是，在现有证据基础上，被诉处理决定对案件事实的认定有无错误？本案与众多山林确权案件一样，由于年代久远、证据不全，案件事实无法全部准确还原。案件经过行政裁决、行政复议、法院一审、二审，事实认定前后反复。在审判监督程序中，本院的任务首先是澄清案件事实认定、山林权属确定的规则，在此基础上审查被诉裁决和原审裁判有无错误。

依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，作出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。据此，在双方证据都无法形成优势证据、双方当事人的主张都难以认定的情况下，行政机关本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则裁量处理，法院应当予以尊重。但是，本着“三个有利于”进行裁量的前提是，事实无法查清，双方当事人的主张都难以认定；离开这个前提，就不是“以事实为根据，以法律为准绳”。这要求裁决机关在能够查明处查明，在不能查明处裁量。

本案的争议问题主要有四个：一，被诉处理决定是否超越争议范围；二，“53合约”的内容如何解读；三，“87处理决定”的效力如何认定；四，严关口方提出的管业情况应否考虑。下面分别予以评析。

（一）被诉处理决定的确权范围

严关口方提出，被诉处理决定关于权属范围的划定超出双方的争议范围。

被诉处理决定第一项将双方争议的山湾里①林木、林地确权归毛坪方集体所有的四至界限定为：上凭山顶倒水为界，下凭半山盘路沿路至刘氏祖母坟，左凭半山盘路起点直线上至山顶，右凭刘氏祖母坟直线上至山脊后沿山脊上至山顶。严关口方称，勘界笔录中“（上至）山脊后沿山脊上至”的文字未经严关口方村民代表签字确认，应属伪造；该项裁决在“刘氏祖母坟直线上至山顶”之外增加了一个新的三角形区域，将双方原本没有争议的该区域也划归毛坪方。经查兴安县政府的勘界笔录，“山脊后沿山脊上至”等字系正常行格之外添加的文字，相关文字上面按捺的指印纹路不清、无法辨认。在本院组织的询问中，毛坪方表示，该片区域属严关口方，毛坪方对此不持异议。

行政裁决范围应以当事人争议事项为限。被诉处理决定中“（上至）山脊后沿山脊上至”的内容超越争议事项范围，该部分内容应当撤销。

（二）“53合约”内容的解读

在本案中，“53合约”是各方认可的有效证据，也是裁断山林权属的基本依据。虽然合约文字所指内容有不明之处，但结合现场勘查，其基本内容仍可辨别。

一是，依据合约，从严关口小马仔起到小凹牛路以东山林归严关口方，争议山场山湾里则作为特别情况约定。

二是，山湾里山场中，上龙岩和杨氏祖母坟的位置确切并无争议，从上龙岩到杨氏祖母坟的半山盘路也较为明确。依据合约，半山盘路以下山场归严关口方，半山盘路以上严关口方和毛坪方各有权益。毛坪方的权益仅在于韦姓山场和杨姓房山。

三是，廖姓祖坟的位置双方各有所指，但可以甄别。严关口方所指的“廖姓祖坟”在半山盘路上方。经现场勘查，该处背靠石壁，下有陡坡，中有一处坟墓大小高地，外有双层垒石，未见坟碑。该处位置与合约所言“廖姓祖（坟）下面石山，横路下面房山”比较符合。严关口称“每年祭祖”，但没有确切证据证明从何时开始。据此判断，该处可能有坟茔，但无法确证。毛坪方所指的“廖姓祖坟”在半山盘路下的山脚位置。经现场勘查，坟碑显示该坟为清同治十年立，上刻“黄清新逝稀寿廖门秦氏孺人”，与“廖姓祖坟”的说法不尽相合。该坟位于山脚，下临平地，与合约所言“廖姓祖（坟）下面石山，横路下面房山”明显不合。据此，可以排除毛坪方所指的坟墓为“廖姓祖坟”。比较双方证据，严关口方所指廖姓祖坟具有明显优势，可以认定。据此推论，廖姓祖坟在半山盘路之上，合约所称廖姓祖坟“下面石山，横路下面房山”亦在半山盘路之上。

综上，被诉处理决定以半山盘路为界，半山盘路以上全部归毛坪方的裁决，有悖于“53合约”，不符合历史事实，应予撤销。由于廖姓祖坟、韦姓山场、杨姓房山的具体界线现已无法确定，半山盘路以上山林归属宜于由行政机关根据“三个有利于”原则公平处理。

（三）“87处理决定”的效力

依据1984年的《中华人民共和国森林法》第十四条第一款，集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。即使“87处理决定”真实存在，也只能说明当时乡政府有过倾向性意见。这一意见因乡政府越权处理，不具有任何法律约束力。

在争议过程中，毛坪方提供了原严关乡人民政府《关于毛坪与严关口争执山湾里山场界限的处理决定》（即“87处理决定”）的复印件。严关口方对此持有异议。毛坪方不能提供该处理决定的原件，严关口镇人民政府也查不到该处理决定的原件。在诉讼过程中，毛坪方不能提供该复印件的复印时间、经手人员、保管过程等来历信息，也不能合理解释为何只有复印件、没有原件。在此情况下，“87处理决定”疑点较多且缺乏旁证，不能满足证据真实性的基本要求，不应采信。

综上，“87处理决定”因其合法性欠缺、真实性存疑，不具有参考价值。“87处理决定”的内容与“53合约”一致的观点，也不能成立。兴安县政府以之为参考，作出被诉处理决定，并不妥当。

（四）双方管业事实的考虑认定

一般来说，当事人管业事实不是确定山林权属的决定性因素，但应当纳入裁决机关综合考虑的范围。本案中，严关口方提供了多项证据，以证明其自20世纪80年代开始，就通过发包种植果树、栽种树木、开采矿石等方式实际管业。鉴于毛坪方没有提出相反证据，相关事实可以认定。处理决定认定“争议山场内为杂灌荒山，无明显人工管业痕迹”，属于认定事实不清。

据此，被诉处理决定作出时，对当事人的管业事实未予考虑，有失周全。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2024）桂行终421号行政判决。

二、维持广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2023）桂03行初235号行政判决。

三、广西壮族自治区兴安县人民政府在本判决生效之日起60日内对广西壮族自治区兴安县严关镇仙桥村第1村民小组（严关口自然村）与广西壮族自治区兴安县严关镇杉树村第17村民小组（毛坪自然村）之间的山湾里山林权属争议，重新作出行政处理决定。

本判决为终审判决。