习近平总书记指出：“粮食安全是‘国之大者’，耕地是粮食生产的命根子。”党的二十届三中全会《决定》要求改革完善耕地占补平衡制度，统筹推进耕地占用与补充各项工作。耕地占补平衡制度改革涉及耕地占用需求、补充耕地方式、实施保障机制等诸多方面，现实中面临不少矛盾。本文基于典型地区调研，梳理基层政策落地困境，提出完善耕地占补平衡管理的对策建议。

耕地“非粮化”成为耕地流出的主流。经过多年严格执法，耕地“非农化”得到有效遏制，耕地“非粮化”已经成为耕地流出的主要类型。苏南某地督察数据显示，2024年未整改问题地块绝大部分为农业结构调整、国土绿化造成的“非粮化”问题。

耕地种植用途管制制度落地难。按照《粮食安全保障法》要求，农业农村部门应当出台管控办法并开展日常监管，但受基础数据、技术装备、人员力量制约，配套制度迟迟未能落实；自然资源部门开展“非粮化”管控缺乏法定依据，地类随种植用途频繁变动，耕地核实处置只能被动应对。

乡镇、村集体监管职责落实不到位。耕地动态监测多属于事后发现，缺少事前干预手段。部分地区虽建立田林长制与管控信息系统，但基层管理人员碍于乡里乡亲往往视而不见，待到监测图斑下发，“非粮化”问题已既成事实。

地方耕地保护任务缺口大。受“二调”“三调”耕地认定口径差异影响，各地普遍形成较大规模的耕地保护任务缺口。二调认定口径较宽，三调按照实地现状判定地类，前后口径不一致，给地方耕地保护目标落实带来巨大压力。

补齐耕地保护任务缺口财政成本高。调研显示，长三角地区苗圃复耕补偿约需0.5万元/亩，蟹塘复耕补偿可达3万元/亩，林果苗木单株补偿标准高，地方政府要同时承担青苗补偿和土地复垦工程支出，财政负担沉重。

耕地恢复实际成效有限。“三区三线”划定任务重、时间紧，部分永久基本农田划定时即存在非粮化情况。种粮比较收益偏低，缺少补偿情况下农户主动恢复种粮意愿弱。过往核实整改多依靠异地置换，一般农田基本被补划殆尽；就地整改不少是先从当年政府打造文旅景观类的非粮化地块入手，后续整改极易损害农户利益，存在社会舆情风险。

耕地占补平衡缺少耕地保护专项规划支撑。“三区三线”划定搭建了规划底盘，但耕地补充潜力、工程布局、实施计划等缺少专项规划统筹。同时，以往高标准农田、粮食生产功能区以二调数据为基础划定，与三调耕地成果存在空间错位，影响耕地协同保护利用。

高标准农田建设项目与补充耕地项目衔接不畅。高标准农田建设投资规模要求依据年度变更调查现状耕地面积，导致地方为争取更多建设投资，通常需要先实施补充耕地，完成变更后再申报高标准农田建设，从而拉长项目周期、抬高实施成本。项目涉及永久基本农田时，要求先在区外补划，区内新增耕地与永久基本农田占补难同步。

耕地保护激励机制不完善。现有财政奖补资金难以化解“田财倒挂”“粮财倒挂”矛盾，原有补偿标准已经跟不上经济发展水平，影响地方恢复耕地积极性。乡镇、村集体补偿资金使用权限不清晰，存在监管隐患，基层群众保护耕地的获得感不足。

补充耕地指标调剂范围受限。现行政策坚持县域自行平衡为主，省域跨地市调剂仅限省级以上重点项目。江苏苏南、苏北耕地后备资源差距明显，调剂范围约束压缩指标交易空间，影响全域土地整治项目闭环运行，不利于城乡融合和苏北乡村振兴发展。

压实乡镇和村集体基层监管责任。自然资源、农业农村部门联合签订市县镇村三级耕地保护与粮食安全目标责任书，厘清乡镇、村集体职责、考核与奖惩规则。更新并公示村域耕地、永久基本农田图件，依托网格化管理构建耕地保护网格化监管体系，扩大日常巡查力量，做到“早发现、早制止、严查处”，把问题化解在基层一线。

营造耕地“非粮化”管控有利条件。有条件地区通过村集体组织推动耕地适度流转，发展大户规模经营，降低分散耕地的管控难度。借鉴耕地“进出平衡”的成熟工作方法，各乡镇采用“一表一图”形式，上报年度非粮化项目类型、布局、规模和补充耕地方案，从源头落实项目需求与补充耕地任务。

以耕地保护专项规划引领占补平衡改革。出台专项规划编制指南，开展“多田套合”，破解永久基本农田、高标准农田空间错位矛盾。对碎片化耕地，依托土地综合整治做布局优化；建设永久基本农田集中连片保护区，将符合条件地块全部建成高标准农田；推动粮食生产功能区向永久基本农田集中，保障粮食种植用途。

推行乡镇补充耕地年度实施方案。将补充耕地项目管理责任下沉县级，简化项目备案验收流程，实行年度“算大账”管理。以乡镇编制年度补充耕地实施方案，通过正反向指标筛选现实可行的补充潜力地块，差异化配套水利工程。方案经市级审查、省级备案后实施；完工后由农业农村部门开展耕地质量验收，以年度国土变更调查核定新增耕地面积。

抓住二轮土地承包到期窗口处置存量“非粮化”。对愿意种粮的苗木经营主体，采用“自愿+补贴”模式鼓励复耕种粮；无种粮意愿的大户，到期不再续签流转合同，督促提前处置地上苗木。协商退地不成的通过司法途径处置。新一轮土地流转合同要明确耕地用于基本农作物种植，强化用途约束。

探索建立非项目化补充耕地管理机制。省级自然资源、农业农村部门联合制定非项目化补充耕地规则，明确地类变更、质量验收、经济补偿、用途管控要求。

建立高标准农田与补充耕地项目衔接备案机制。优化高标准农田投资核算口径，兼顾现状耕地与新增耕地，两类项目同步入库立项、同步组织实施、分类考核审计，有效缩短项目实施周期。新增耕地优先用于项目内耕地、永久基本农田补划，结余划入永久基本农田储备区。

健全耕地保护补偿与激励机制。建立其他农用地自愿退出补偿机制，落实耕地后期培肥管护经费。建立普惠性耕地保护补偿制度，资金纳入财政预算，依据耕地保有量、补充恢复耕地面积开展补助，将考核结果与补助发放挂钩；对耕地保护成效突出的地区，给予财政奖励资金和新增建设用地指标，明确奖励资金只能用于耕地保护、农田建设、乡村振兴相关工作。

适度放宽省域内补充耕地指标调剂条件。在坚持县域挖潜优先的前提下，取消跨设区市调剂仅限省级以上重点项目的限制。依托省级调剂平台开展公开规范的指标交易，优化资源要素配置，更好支撑全省区域协同发展与乡村振兴。