《土地管理法》第七十七条“责令退还非法占用土地”特殊适用情形探析

    根据全国人大常委会法工委《土地管理法》释义，《土地管理法》第七十七条规定的责令退还非法占用的土地，核心内涵为：责令违法占地主体，将非法占用的土地返还给土地合法所有权人或合法使用权人。

    土地执法实务中存在一类主体身份竞合的特殊情形：违法行为人既是非法占地的行政违法主体，同时又是涉案土地的合法民事权利主体，具体包括村集体经济组织占用本集体土地建设办公用房、村民占用自家合法承包地违规建房、合法承租主体违规改变农用地用途建设厂房等情形。

    该类案件存在法律身份冲突：行政层面构成非法占地违法行为，应当依法追责；民事层面行为人依法享有土地所有权、承包经营权、租赁使用权等合法权利，不存在向他人返还土地的基础，进而产生“自己退还自己土地”的执法悖论。对此，本文结合法律定性、司法裁判规则、案卷规范要求，厘清该条款的特殊适用规则，为自然资源执法实操提供合规依据。

一、法律定性：“责令退还土地”属于行政命令，不属于行政处罚

   实务中普遍存在将“责令退还非法占用土地”等同于行政处罚的认知误区，该认定不符合现行法律体系与执法定性规则。

   依据《中华人民共和国行政处罚法》第二条规定，行政处罚是行政机关对违法主体减损合法权益、增设新义务的惩戒性行为，核心特征在于惩罚性、制裁性。而“责令退还土地”的制度目的，是纠正违法占地状态、恢复土地合法权属与利用秩序，仅属于违法状态纠正、秩序复位，不具备惩戒属性。

   从规范体系来看，《自然资源行政处罚办法》、最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》列明的行政处罚种类，均未将“责令退还土地”纳入处罚范畴。据此可明确：责令退还非法占用土地是独立的行政命令行为，并非行政处罚种类，独立于拆除、没收、罚款、行政处分等土地行政处罚措施。《自然资源行政处罚办法》第三十条亦明确，责令改正类行政命令既可以与处罚一并作出，也可以单独作出，在程序上与行政处罚相互分离。

   该定性直接决定执法文书制作逻辑：该条款内容不得归入行政处罚事项，仅可作为前置纠错命令予以载明。行政命令追求纠正违法事实，而行政处罚重在惩戒，二者价值目标不同，这也是处理“权利人自占土地违法”难题的法理根基：即便民事权属不变，行为人改变土地用途的违法状态仍必须纠正，但纠正不等于剥夺原有合法土地权利。

二、司法裁判规则：合法权属基础存续的，不适用向所有权人退还土地

   针对违法主体与土地合法权利人身份竞合的特殊情形，现行法律法规暂无专门细化规定，但司法裁判已形成统一的倾向性裁判规则。

   最高人民法院（2023）吉行终394号行政判决明确裁判要义：在法律无明确细化规定时，应当作出有利于行政相对人的解释，不得仅凭行政机关“责令退还土地”的决定，否定当事人基于合法民事合同取得的土地使用权。

   结合该裁判精神及上位法体系进一步拆解：法工委释义中“返还给合法所有者或使用者”的适用前提，是违法主体原本不享有案涉土地合法占有使用权利，典型情形为强占集体土地、通过虚假合同占用土地、越权流转土地等。在此类情形下，违法主体自始无合法权源，通过责令退还土地，将土地回归权属秩序。

   若当事人已经通过土地承包合同、合法租赁合同取得土地使用权，权源本身经发包方、所有权人依法确认，则当事人本就是释义所称的“合法使用者”。此时行政机关径行责令其向土地所有权人退还土地，实质上是未经法定程序剥夺当事人依法取得的承包经营权、租赁使用权，与《民法典》物权保护规则、《农村土地承包法》稳定土地承包关系的立法目的相冲突。

   需要作出两点边界厘清，避免规则被过度扩大适用：

第一，不责令向所有权人退还土地，不等于放任违法用地行为。即便不予责令交还集体，行政机关依然有权依据第七十七条作出限期拆除建筑物、恢复土地原状、罚款等行政处罚。当事人的土地民事权利继续保留，但必须纠正用途违法状态，将土地恢复至农业用途或依法审批后的用途，实现土地用途管制的立法目标。土地承包权、租赁使用权保护，不能豁免用途管制义务，二者并行不悖。

第二，如果承包、租赁协议本身违法，则不适用该例外规则。例如土地租赁合同因规避农用地管制而无效、承包程序违反民主议定、以欺诈方式取得承包权，此时当事人民事层面并不具备合法使用权基础，行政机关依然应当依法作出责令退还土地至所有权人的行政命令。

  简言之，责令退还土地至所有权人仅适用于无合法权源占地或者土地使用合同本身违法的情形；基于有效承包、租赁协议取得使用权的当事人违法改变用途，执法重心应放在拆除违建、恢复土地原状，而非剥夺其土地使用权。

三、案卷合规层面：法律条文必须援引，但应当区分法律后果

   依据《土地管理法》第七十七条条文原文，非法占用土地的处置链条第一环节即为“责令退还非法占用的土地”。自然资源部办公厅《自然资源执法查处案卷评查标准（试行）》（自然资办函〔2021〕1340号）明确，执法文书引用法律条文应当完整、准确，不得随意删减法条内容，若遗漏引用“责令退还非法占用的土地”，案卷将构成执法瑕疵，存在被复议机关、司法机关撤销或确认违法的风险。

   此处形成执法层面的现实矛盾：法条必须引用、文书必须载明该项行政命令，但在合法权源的特殊案件中，又不能机械执行“退还至所有权人”。解决该矛盾不能简单规避法条，而应当对“责令退还土地”的内涵作分层解释：

其一，规范层面必须作出命令：文书中依法援引第七十七条“责令退还非法占用的土地”，完成法定履职、案卷合规的形式要求；

其二，执行层面区分情形：对于本身为合法使用权人的当事人，该行政命令的实质含义并非“把土地交还所有权人”，而是责令当事人停止违法占地行为，将土地回归合法约定用途、按照原有民事权利边界合规使用土地，即法理上所称“对内复位”，而非向第三方交还土地。从执法实操角度可以理解为：当事人本已合法占有，完成拆除违建、恢复土地原状即视为已经履行“退还土地、恢复合法占有秩序”的命令。

基于上述逻辑，文书技术处理上存在两种合规路径：

路径一：在《行政处罚决定书》事实认定与法律适用部分完整引用第七十七条全部条文，将“责令退还非法占用土地”放在处罚事项之前，作为独立行政命令予以表述，之后单独列明行政处罚内容（拆除、没收、罚款），二者区分列明，避免将行政命令混淆为处罚种类。

路径二：处罚决定书中仅列明处罚事项，单独出具《责令改正违法行为通知书》，专门载明责令退还土地、恢复土地原状的行政命令，作为配套文书入卷，既保证法条适用完整，又实现行政命令与行政处罚文书分离，逻辑更加清晰，也更符合《自然资源行政处罚办法》的程序指引。

四、执法完善建议与制度出路

   结合前述法理、判例、案卷评查规则，针对该类权利主体竞合案件，笔者提出分层执法实操建议，同时对后续制度完善提出构想：

（一）案件调查阶段增设权属核查程序

   执法机关在立案之后，应当专门核查涉案土地权源：调取土地承包合同、租赁合同、确权登记资料，向村集体经济组织、发包方核实合同效力、发包流转程序是否合法。必要时可以征询农业农村部门关于承包、流转效力的专业意见，形成权属核查笔录并入卷。经核查权源合法有效，则进入特殊情形处置路径；权源违法或属于强占土地，则直接适用一般规则责令退还至所有权人。

（二）执法说理应当强化，做好释法阐明

   在作出行政命令前的调查、告知环节，应当向行政相对人释明：虽然当事人享有土地承包或租赁使用权，但该权利仅允许在法定用途范围内行使，擅自改变农用地用途依然构成非法占地，必须拆除违法建筑物、恢复土地原状。执法说理完整，可以极大降低后续行政复议、行政诉讼败诉风险。

（三）完善内部执法指引，统一裁判尺度

   目前国家层面尚未出台针对该特殊情形的细化解释，各地自然资源部门可以通过执法指引、案例指导方式，统一辖区内执法口径，明确区分“无合法权源占地”和“合法使用权人违规改变用途”两类案件的不同处置方式，减少同案不同判。

（四）长远层面建议立法或有权解释进一步细化规则

   从根源上化解“自己退给自己”的执法悖论，需要全国人大常委会法工委、自然资源部、最高人民法院通过释义、部门规章或者指导性案例，对第七十七条“责令退还土地”的退还对象作出区分解释：明确当违法占地主体同时为合法土地使用权人时，责令退还土地的法律效果为恢复土地法定用途，而非向所有权人返还土地，从规范层面彻底消弭实务争议。

结语

   综上，《土地管理法》第七十七条“责令退还非法占用土地”并非行政处罚，而是纠正违法占地状态的行政命令。该法条的机械适用会产生合法权利人“退还土地给自己”的逻辑困境，但该困境的解决方案绝非不引用法条、省略履职环节，而是坚持法条完整援引以满足案卷合规，同时基于民事权属事实进行分类处置：对于强占土地、违法流转取得土地的主体，责令向所有权人退还；对于基于有效承包、租赁协议取得使用权的权利人违法改变土地用途，执法重点为责令拆除违建、恢复土地原状，不再要求其向所有权人交还土地。

   此种解释路径既恪守土地用途管制、耕地保护的立法初衷，又尊重《民法典》《农村土地承包法》确立的土地承包经营权、租赁经营权等民事权利，实现公法土地监管秩序与私法土地权利保护之间的平衡，对自然资源行政执法规范化具有现实指导意义。