什么是以租代征

定义：“以租代征”指地方政府、用地单位或个人规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模的违法违规行为。

2005年08月22日国土资发〔2005〕166号《国土资源部关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》“以租代征”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，不落实耕地占补平衡法定义务，干扰了建设用地管理秩序，影响了国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。

典型表现形式（实务中常见五种）：

1. 用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地搞非农建设；

2. 地方行政机关直接租赁农村集体土地用于建设；

3. 地方行政机关充当中介，转租农村集体土地；

4. 村委会自行租用农户承包地搞非农建设；

5. 以兴办“乡镇企业”“乡村公共设施和公益事业”为名，非法占用（租用）集体土地进行非农业建设。

来源2007年10月12日《国土部公布“以租代征”6种表现》：

1、用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地；

2、基层政府直接租赁农村集体土地；

3、基层政府转租农村集体土地；

4、基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为；

5、村自行出租自己的承包地；

6、村委会租用农户的承包地搞非农建设。

规范体系总览

法律规定

（一）《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）

第4条（土地用途管制——禁止以租代征的制度根基）

国家实行土地用途管制制度。……将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第44条（农用地转用审批——以租代征规避的核心程序）

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。……

第63条（集体经营性建设用地入市——2019年修正后的合法出租路径）

土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同……前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

第77条（非法占用土地的法律责任）

未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第79条（对非法批地者的责任）

无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的……其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第82条（对“租地搞非农建设”的专门处罚条款）

擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

（二）《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）

第38条：土地经营权流转应当遵循依法、自愿、有偿原则，不得改变土地集体所有性质和土地的农业用途，确保农地农用。——即：承包地流转只能用于农业，出租给他人建厂、盖房即违法。

（三）《中华人民共和国民法典》

第153条：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。——以租代征所签租赁/流转合同因违反《土地管理法》强制性规定而无效。

（四）《中华人民共和国刑法》

行政法规

（一）《土地管理法实施条例》（国令第743号，2021年9月1日施行）

第38条（集体经营性建设用地出租的合法条件）

国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。

第39—43条：规定了入市程序——市县自然资源主管部门提出规划条件、产业准入和生态环保要求；土地所有权人编制出让/出租方案，经本集体经济组织书面意见，报市、县政府；以招标、拍卖、挂牌或协议方式确定土地使用者；签订书面合同并报备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效。

第57条：依《土地管理法》第77条处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

第60条：依《土地管理法》第82条处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上30%以下。

（二）《基本农田保护条例》

第17条：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

五、国务院及部门规范性文件（“以租代征”的直接出处）

（一）国办发〔2007〕71号《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（2007年12月30日）

这是首次以国务院办公厅文件形式点名“以租代征”的标志性文件。核心条款：

第二部分：

任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

第四部分（专章规定）：

严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。 近年来，一些地方出现了违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。……国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理；……单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。

第五部分（部门联合围堵）：对未取得合法用地手续的建设项目——发改部门不办项目审批核准、规划部门不办规划许可、建设部门不发施工许可证、电力和市政公用企业不通电通水通气、自然资源部门不受理土地登记、房产部门不办房屋所有权登记、金融机构不得发放贷款、工商部门不得登记。

（二）国土资发〔2005〕166号《国土资源部关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》（2005年9月12日）

一、严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地

地方政府、有关部门及单位和个人不得通过受让、租用等方式违法占用农民集体土地用于各类非农业建设。国家允许单位和个人以租用、承包等方式使用农民集体土地用于农林开发或参与“四荒地”治理开发，禁止以征收方式取得农民集体土地进行“果园”“庄园”等农林开发。各类开发建设活动需要占用农民集体农用地的，都必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划；用于非农业建设的，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续。用于农林开发的农民集体土地不得擅自改变土地用途。

二、依法严肃查处

对擅自通过出让、转让或者出租等方式将农民集体土地用于非农业建设的单位和个人，应依据《土地管理法》追究法律责任；非法批准“以租代征”用地项目的国家机关工作人员，依照《土地管理法》、《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》追究法律责任。涉及违法占用基本农田和耕地的，应依法从重处罚；涉嫌犯罪的，应移送司法机关追究刑事责任。……确需补办用地手续的建设项目，必须附具对违法违规案件和有关责任人的处理意见及落实情况，征地补偿费用、耕地开垦费按违法用地期间最高标准支付和缴纳。

时效说明：该文在部分法规数据库中标注“失效”（部门规范性文件清理所致），但其核心规则——禁止租用农用地搞非农建设——已被2019年修正的《土地管理法》和国办发〔2007〕71号承继，禁止以租代征的规则至今有效。

河北省地方规定

（一）冀政办〔2008〕4号《河北省人民政府办公厅关于加强农村集体建设用地管理的通知》（2008年3月20日）

为贯彻国办发〔2007〕71号制定，核心表述：

严禁和严肃查处通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。 任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地；严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设，规避农用地转用和土地征收审批。

同时规定：集体建设用地流转必须符合规划、依法取得、不得用于商品住宅开发，经集体经济组织同意、市县国土资源部门审查、市县政府批准。

（二）《河北省土地管理条例》（现行）

在省内重申土地用途管制制度，禁止侵占、买卖或以其他形式非法转让土地，将国家禁止以租代征的规则在河北省域内落地实施。

（三）《河北省自然资源行政处罚裁量基准（土地类）》

对“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设”的处罚作出裁量细化，罚款幅度对应《土地管理法》第82条、《实施条例》第60条——违法所得10%以上30%以下。

合法与违法的分界线（关键！）

法律后果汇总

行政责任：

· 用地者：责令退还土地／限期改正 + 没收违法所得 + 罚款（82条：违法所得10%—30%；77条：每平方米100—1000元）+ 限期拆除或没收新建建筑物；

· 批地官员：批准文件无效 + 处分 + 追刑责（79条、刑法410条）；

· 补办手续的：征地补偿费、耕地开垦费按违法期间最高标准缴纳。

刑事责任：非法占用农用地罪（刑法342条）、非法批准征收征用占用土地罪（410条）、非法转让倒卖土地使用权罪（228条）。

民事后果：租赁/流转合同因违反法律强制性规定而无效（民法典153条），土地应返还；因合同无效造成的损失按过错分担；地上建筑可能被拆除，投入损失巨大。

老百姓维权指引

不签：凡以长期租赁、承包方式拿地搞非农建设的协议，坚决不签；

留证：已签的保存合同、转账记录、会议记录、占地现场照片；

举报：依法聘请专业律师依法维权（政府信息公开程序、违法占地查处程序和履行补偿职责程序）；

主张权利：请求确认合同无效、返还土地；主张按合法征收程序（区片综合地价、社保安置）补偿——记住：先补偿，后搬迁；

救济途径：行政复议、行政诉讼；补偿争议可申请协调、裁决。

司法裁判观点

最高人民法院在相关生效裁判中明确：“以租代征”严重违反《土地管理法》关于农用地转用审批的强制性规定，以租赁名义占用农用地进行非农业建设所签协议依法应认定无效；因合同无效造成的损失按过错责任分担。涉及行政机关以租代征实施的强占、强征行为，当事人可依法提起行政诉讼寻求救济。