在耕地用途管制与新能源产业规范发展的双重政策背景下，合法备案的设施农用地上，于大棚、养殖舍屋顶加装光伏面板（无地面落地支架、不占用地表耕地）的行为，是否属于自然资源管控规则所禁止的“光伏方阵占用耕地”情形，系当前行政查处、司法审判中的常见争议焦点。该争议核心源于设施农用地用地规则与光伏项目用地管控规则的适用边界交叉，需结合现行有效政策文件、各地主管机关权威解读及司法裁判标准，区分用地性质、建设形态与实际用途综合判定，不能仅凭光伏布设形式直接推定违法。

一、核心政策使用边界与规制对象区分

   依据《自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，光伏方阵用地禁止占用耕地。结合司法审判与行政执法的统一裁判口径，该条款的规制对象具有明确限定性，仅针对以光伏发电为独立、核心经营用途的新能源项目用地。

   此类被禁止的违法情形，特指项目以光伏发电为主要建设目的，通过落地支架、地面布设、地表硬化等方式占用耕地地表，将耕地用途实质性变更为光伏能源建设用地的行为。其核心违法要件在于用地核心用途置换、耕地地表被光伏设施占用、农业功能完全让位于发电功能。

   而依法完成备案、合规建设的设施农用地，用地管控逻辑完全不同。现行设施农业用地管理规则明确，一般耕地在完成法定备案程序、纳入设施农用地管理后，可合法建设种植大棚、养殖棚舍等农业配套设施，土地用途仍属农用地范畴，允许用于规模化农业生产经营，区别于普通耕地的刚性管控要求。

   据此可以明确：落地式光伏方阵占用耕地的禁止性规则，不当然适用于合法设施农业构筑物屋顶的光伏附加布设行为。

二、各地主管机关规范性口径佐证合法边界

   全国多省自然资源、能源主管部门已出台专项文件，统一界定两类光伏布设模式的本质差异，形成稳定的行政执法与司法参考依据。

   福建省自然资源厅官方权威答复明确区分了两类用地性质：独立光伏方阵属于纯粹的新能源建设项目，用地唯一核心用途为光伏发电，依法不得占用耕地；而在合法合规、正常开展农业生产的设施农业棚舍屋顶架设光伏面板，仅属于对闲置屋顶空间的二次利用，不改变土地及设施的农业核心用途，与违规光伏占地行为存在本质区别，不属于12号文规制的违法情形。

   江苏省《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理的通知》（苏自然资函〔2023〕845号）、甘肃省《关于进一步规范光伏发电项目用地管理的通知》（甘资发〔2024〕200号）等省级规范性文件，均作出同向规定。在不影响设施农用地原有生产功能、不破坏农业设施结构、不改变用地性质的前提下，允许在已建成合规农业构筑物上布设光伏设施。

   各地政策共识清晰：立法与监管禁止的是光伏项目占用耕地地表、取代农业用途的行为，而非依附于合法农业设施的屋顶光伏附属利用模式。

三、国家级监管文件确立司法核心裁判标准

   自然资源部、农业农村部、国家能源局联合印发的《关于进一步规范光伏项目利用耕地有关问题的通知》（自然资办发〔2024〕43号），为该类争议案件确立了实质用途审查的核心裁判规则，也是法院审理此类土地违法案件的核心审查依据。

   文件重点整治光伏复合项目“有光无农、重光轻农”的规避监管情形，明确司法与行政审查的核心标准并非设施布设形式，而是土地与农业设施的实际使用功能。该标准完全适用于设施农用地屋顶光伏的合法性判定：

   1. 若农业设施持续正常开展种植、养殖经营活动，农业生产为项目核心、主要用途，光伏面板仅为屋顶附加配套设施，未占用耕地地表、未破坏耕作层、未影响农业生产开展，依法不属于违法占用耕地情形；

   2. 若当事人以设施农用地备案、建设农业棚舍为名义，实际长期闲置、停止农业生产，项目核心收益与经营重心完全为光伏发电，实质构成“以农为名、行光伏占地之实”，导致耕地农业功能彻底丧失，则属于规避耕地管制政策的违法行为，应当认定为变相占用耕地，违反12号文禁止性规定。

四、司法层面最终认定规则与裁判结论

   结合现行法律规定、政策文件及类案裁判逻辑，可得出统一、可直接适用于司法文书的认定规则：

（一）合法合规情形（不构成占用耕地违法）

   案涉土地已依法完成设施农用地备案、上图入库手续，棚舍、养殖设施建设合规完整；土地及设施始终以农业种养殖为核心用途，持续开展正常农业生产经营；光伏面板仅架设、附着于构筑物屋顶，无地面落地支架、无地表硬化、无耕作层破坏，未新增占用耕地面积，光伏发电仅为附属增值用途。该情形下，屋顶光伏布设行为未突破耕地用途管制底线，不属于12号文禁止的光伏方阵占地行为，合法有效。

（二）违法违规情形（构成变相占用耕地违法）

   案涉设施农用地虽完成形式备案，但农业设施长期闲置荒废、停止实质性农业生产，无真实、持续的农业经营行为；项目立项、投资、运营的核心目的与实际收益均为光伏发电，完全背离设施农用地的法定用途，实质导致耕地农业功能灭失。该行为属于刻意规避耕地保护政策，应当依法认定为违法占用耕地。

总结

   人民法院审理该类土地行政争议、行政处罚及民事纠纷案件，采用实质审查标准而非形式审查标准。区分关键不在于光伏设施是否接触地面，而在于用地性质是否合规、农业功能是否实质存续、是否存在规避耕地管制的主观意图与客观行为。

   合法备案、正常经营的设施农用地，屋顶附加布设光伏面板、不占用耕地地表、不影响农业生产的行为，未违反耕地用途管制及光伏用地管控的禁止性规定，不属于违法占用耕地；唯有假借设施农业名义、实质荒废农业生产、以光伏发电为唯一核心用途的情形，才属于法律与政策禁止的违规占地行为。