裁判文书

再审申请人某公司因诉被申请人甘肃省兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）、甘肃省兰州市城关区人民政府雁园街道办事处（以下简称雁园街道办）继续履行行政协议一案，不服甘肃省高级人民法院（2024）甘行终197号行政裁定，向本院申请再审。本院于2025年9月18日作出（2025）最高法行申2274号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

某公司原审诉称，2021年2月26日，为使某中学新建项目通过消防安全验收，雁园街道办受城关区政府的安排，与某公司签订了《拆迁安置补偿协议》，约定由雁园街道办对某公司租用的某社区集体土地上所建的LNG加气站全部建筑及设施设备进行迁移补偿，同时对补偿方式、付款方式、双方权利义务等进行了约定。签约后，某公司于同年2月27日收到歇业改迁通知，并于当日停止营业，后于同年10月31日完成改迁验收，已全面履行约定的义务。根据约定，城关区政府、雁园街道办须在协议签订后20日内先行支付部分补偿款，并在某公司歇业6个月内提供安置地点，但城关区政府、雁园街道办既未提供安置地点，也未支付补偿款，故向兰州铁路运输中级法院提起诉讼，请求：1.判令城关区政府、雁园街道办向某公司支付拆迁安置补偿款LNG加气站地上附着物12074160.58元，经营收益损失54227500.00元，CNG改迁费8347292.58元，歇业损失20000000元，合计94648953.16元；2.判令城关区政府、雁园街道办按银行同期贷款利率承担自2021年3月19日起至本息清偿完毕之日止的逾期付款利息。

一审法院认为，该案系订立行政协议后行政相对人认为行政机关不履行，要求行政机关继续履行行政协议的案件。城关区政府不是涉案行政协议的订立主体，某公司将城关区政府列为被告，要求履行涉案行政协议，被告不适格。该案适格被告为雁园街道办。某公司起诉的被告不适格，经法院释明，某公司不同意变更被告，提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应予驳回。据此，一审法院于2024年6月26日作出（2024）甘71行初58号行政裁定：驳回某公司的起诉。某公司不服，上诉于甘肃省高级人民法院。

二审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修订）第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”作为一级政府派出机关的街道办事处，可以根据法律、法规的授权行使一级政府的行政职权，具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的适格被告。本案中，雁园街道办作为甲方、某公司作为乙方于2021年2月26日签订涉案《拆迁安置补偿协议》，协议就拆迁安置补偿内容载明为：经协商一致，甲方对乙方在其租用兰州市城关区雁园街道某社区集体土地上所建的LNG加气站全部建筑及设施设备进行拆除；对乙方租用土地上CNG加气站内罐体等部分设施设备进行迁移补偿。现某公司提起诉讼请求继续履行该协议，雁园街道办作为与其订立行政协议的行政机关系本案适格被告。雁园街道办还将城关区政府列为被告，城关区政府非涉案行政协议的订立主体，某公司提交的照片资料不能证明城关区政府委托雁园街道办订立了涉案协议，城关区政府亦不认可其存在委托订立涉案协议的行为，不是本案适格被告。现有证据证明仅雁园街道办属于本案适格被告，本案不应由中级人民法院审理。经一审法院向某公司释明后，其仍坚持本案诉讼的情况下，一审法院裁定驳回其起诉，裁判结果正确。据此，二审法院于2024年11月28日作出（2024）甘行终197号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。某公司仍不服，向本院申请再审。

某公司申请再审称，涉案《拆迁安置补偿协议》系城关区政府委托雁园街道办与某公司签订，行政委托关系成立。如果没有城关区政府相关负责人出面与某公司洽谈，某公司是不会与雁园街道办签订《拆迁安置补偿协议》的。一、二审法院适用法律错误。请求本院裁定撤销一、二审裁定，指令一审法院依法继续审理。

城关区政府答辩称，首先，城关区政府并非涉案《拆迁安置补偿协议》的签订主体，不是适格被告。涉案协议于2021年2月26日由雁园街道办作为甲方、某公司作为乙方签订，协议落款处仅有雁园街道办的签章，无城关区政府的盖章。某公司主张城关区政府是协议主体，但未提供有效证据证明城关区政府为了实现行政管理目标或公共服务目标参与了协议磋商、履行过程并作出订立协议的意思表示，不能证明城关区政府是协议签订主体。同时，城关区政府未在协议中享有权利或承担义务，并非协议相对人，不应列为本案被告。其次，城关区政府与雁园街道办之间不存在行政委托关系，不应承担委托责任。某公司以涉案协议载明“按照兰州市政府要求及城关区政府安排”为由，主张城关区政府与雁园街道办构成行政委托关系，该主张缺乏法律依据。再者，雁园街道办具备独立承担法律责任的能力，原审裁定驳回起诉符合法律规定。请求本院裁定驳回某公司的再审申请。

雁园街道办答辩称，其无职权签订拆迁补偿协议，协议内容不具有法律效力；某公司诉求的损失明显不符合协议约定，也不符合实际造成的损失；某公司对损失的扩大负有责任；并不是雁园街道办不给付征拆补偿款，是因为其至今并未收到上级拨付的补偿款。请求本院裁定驳回某公司的再审申请。

本院经审查认为，本案的争议焦点是被申请人城关区政府是否为本案适格被告，原审法院以再审申请人某公司提起行政诉讼错列被告为由裁定驳回起诉是否正确。涉案《拆迁安置补偿协议》的签订是为了某中学新建项目通过消防安全验收，需要对某公司所有的天然气设备进行搬迁，且是按照甘肃省兰州市人民政府要求及城关区政府安排，由某公司与被申请人雁园街道办经协商而签订。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修正）第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”作为一级政府派出机关的街道办事处，可以根据法律、法规或者规章的授权行使一级政府的行政职权，具有行政主体资格，能够成为行政诉讼的适格被告。本案并没有雁园街道办为公共利益行使拆迁安置补偿职责的相关法律、法规或者规章依据，故不构成行政授权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”涉案《拆迁安置补偿协议》是按照甘肃省兰州市人民政府要求及城关区政府安排，由某公司与雁园街道办经协商而签订，雁园街道办签订协议的行为应视为受城关区政府的委托，相应的法律责任应由城关区政府承担。且涉案协议签订后多年未能履行，雁园街道办多次向上级政府申请补偿款，但一直没有收到上级拨付的补偿款。鉴于行政补偿的授益属性，若雁园街道办能够独立履行行政补偿义务，则选择其为被告不失为便捷的权利救济方式；但在雁园街道办难以履行行政补偿义务的情况下，由城关区政府作为被告更有利于保护某公司的合法权益和及时解决行政争议。据此，一、二审法院裁定驳回某公司的起诉及上诉，适用法律确有错误，依法应予纠正。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项规定，裁定如下：

一、撤销甘肃省高级人民法院（2024）甘行终197号行政裁定；

二、撤销兰州铁路运输中级法院（2024）甘71行初58号行政裁定；

三、指令兰州铁路运输中级法院继续审理。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2025）最高法行再478号