处理历史遗留违法用地，首先要分清责任原因，充分考虑信赖利益保护原则
2026.08.28
在认定和处置闲置用地中，有个重要原则，就是首先要厘清原因，是政府原因？还是企业原因，还是二者兼有？
简单说，如果是由于政府原因造成的土地闲置，就不能对企业予以行政处罚（无偿收回），而是应当协商有偿收回或消除政府原因后顺延开工期限。如果既有政府原因，也有企业原因，就需要先区分责任，再研究处置办法。
在处理历史遗留违法用地案件中，同样面临这个问题。对自然资源执法部门来说，如果不考虑形成违法用地的历史原因，单纯强调违法占地行为处于“继续状态”，只强调依法依规，不考虑实事求是、合情合理，在行政复议、行政诉讼中，可能会面临败诉的风险。以下两个案例可供参考。
信赖利益保护是指当企业或个人对行政机关作出的行政处分已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。 信赖利益保护是行政法基本原则，高于法律优先原则，要求政府实施行政行为必须诚实信用。目前虽然没有可直接援引的成文法条，但大量行政判决将其作为处罚裁量的说理依据。 也就是说，当初企业或个人违法占地时，尤其是在招商引资中，当地政府和有关部门对企业用地有所承诺，但并没有得到落实，而是默许企业或个人未批先建，也未及时立案查处。多年过去了，现在要立案查处，必须考虑当初形成违法用地的原因，是政府原因，还是企业和个人原因，或者二者兼有。如果是政府原因造成的，就不能归责于企业和个人。 另外，就是综合考量被处罚行为发生当时的历史环境和政策背景，比如，各地普通面临长期形成的大量“矿合法、地不合法”问题（主要以租赁方式用地，未取得合法用地手续）。如果不考虑这些因素，简单认为只要违法状态未消除，依据《行政处罚法》规定的“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，对历史遗留问题可以直接立案查处，就得想一想，复议机关和法院是否支持呢？ 再有，还要考虑当事人有没有主观过错。《行政处罚法》第三十三条第二款规定：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
对自然资源执法如何适用无主观过错，规定比较具体的是北京市。北京市规划和自然资源委员印发的《行政处罚裁量基准总则（2021至2025版）》均明确：主观过错是指当事人实施相关行为时，通过举证证实确实不存在主观故意及行为过失的情形。其中，按照信赖保护原则，当事人有证据足以证明其行为是完全按照政策指引、行政指导、规范性文件作出，不存在主观故意或行为过失，且当事人承诺改正的，可以视为无主观过错。
