最高法院案例：不以保护合法权益为目的提起的诉讼构成诉权滥用，人民法院依法不予立案

2026.07.30

裁判要旨

《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条明确规定：“……对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。”行政诉讼以保护公民、法人或者其他组织的合法权益为宗旨。极个别当事人明知行政行为合法性已经得到有权部门确认，其合法权益未受到损害，但长期、反复要求行政机关进行履职调查并提起行政诉讼，属于不以保护合法权益为目的提起的诉讼，构成诉权滥用，人民法院对其起诉应不予立案。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

上诉人（原审原告）周某某，男，住南通市通州区平潮镇颜港村。

委托代理人葛某某，女，住址同上。

被上诉人（原审被告）如皋市市场监督管理局，住所地如皋市解放西路18号。

法定代表人柳杰军，局长。

委托代理人凌某，工作人员。

委托代理人周欣欣。

被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路1号。

法定代表人程瑞琴，市长。

委托代理人郑某某，如皋市司法局工作人员。

上诉人周某某因不予立案及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。

本院对一审法院查明的事实确认如下：

2024年3月16日，如皋市市场监督管理局（以下简称如皋市监局）收到12315平台流转的工单称“周某某举报江苏某甲医疗器械有限公司（以下简称某甲公司）在医疗器械注册证过期2年的情况下，还在销售进口医疗器械，要求查处”。2024年3月21日，如皋市监局通过短信告知周某某经对某甲公司的档案进行核查，某甲公司已经注销，医疗器械经营许可证也已注销。

2024年7月12日，如皋市监局再次收到12315平台流转的工单称“周某某举报某甲公司在医疗器械注册证过期2年的情况下，还在销售进口医疗器械，以及该厂家生产的巴德补片器械涉嫌质量问题，要求查处并回复”。2024年7月18日，如皋市监局向周某某短信回复称：“经对某甲公司注册地实地检查，在注册地未发现此家公司。我局按照相关规定及工作流程，已于2024年4月22日将该公司列入经营异常名录。关于举报人的举报事项，经查，某甲公司成立于2014年1月2日，经营地址为南街道天堡新村金才花园；营业期限为2014年1月2日至2034年1月1日；医疗器械经营企业许可证显示许可期限为2014年4月30日至2019年4月29日；经营范围为三类6815等。该公司已于2023年9月26日注销。综上，根据检查结果，我局在调查过程中无法认定举报人反映某甲公司在医疗器械注册过期两年的情况下，还在销售进口医疗器械的情况。关于该厂家生产的巴德补片器械涉嫌质量问题，南通市通州区市场监督管理局（以下简称通州区市监局）对某甲公司的台帐进行了调查，并协调上海市市场监管局对此产品上游公司上海某乙医疗器械有限公司所有此类产品的台帐、资质及检验材料进行了核查，认定该公司经营的此类产品进货查验手续齐全，不存在质量问题。故我局依据相关规定，决定作不予立案调查”。

2024年7月18日，周某某向如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）申请行政复议。2024年9月18日，如皋市政府受理申请。2024年12月13日，如皋市政府作出《行政复议决定书》（〔2024〕皋行复第218号），认为“如皋市监局作出的短信答复认定事实不清、证据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项规定，决定撤销如皋市监局于2024年7月18日作出的回复，责令如皋市监局对周某某的举报事项重新作出处理”。

2024年12月16日，如皋市监局以短信方式向周某某作出《投诉举报处理结果告知书》，主要内容为：“鉴于周某某举报的违法线索发生于2016年，距收到举报线索已超过《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定的追溯期间，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款第四项规定的立案条件，决定不予立案”。

2024年12月17日，周某某向如皋市政府申请行政复议，请求撤销如皋市监局作出的上述答复。2024年12月26日，如皋市政府予以受理并通知如皋市监局答复和举证。如皋市监局在规定期限内提交了答复书及证据材料。2025年2月19日，如皋市政府经审批延长复议审查期限30日。2025年3月25日，如皋市政府对某甲公司实际控制人颜某某调查询问，颜某某陈述称“周某某2016年在南通市通州区平潮镇中心卫生院（以下简称平潮卫生院）接受疝气手术时适用的巴德补片只供应平潮卫生院一家，大概从2014年开始供货，大概销售量20多只，后因周某某的事情发生矛盾，未再供应该款产品”。2025年3月25日，如皋市政府作出《行政复议决定书》（〔2024〕皋行复第300号），决定维持原行政行为。

2025年4月7日，周某某提起行政诉讼，请求撤销如皋市监局作出的不予立案回复和如皋市政府作出的行政复议决定，责令如皋市监局对周某某举报的某甲公司的违法行为重新处理。

一审法院另查明，南通市平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）、平潮卫生院与周某某于2025年签署《息诉罢访协议》，约定了相关补偿事宜。

一审法院认为，《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”根据该规定，市场监督管理部门在获悉违法行为线索后，应当运用行政调查手段对违法行为线索予以审查核实，通过立案前的核查工作确定是否符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条规定的应当立案的情形。本案中，周某某因主张其于2016年在平潮卫生院接受疝气手术时使用的巴德补片存在质量问题，对某甲公司出售进口医疗器械的行为进行投诉举报。对此，周某某仅对行政机关对其实际使用的医疗器械的处理具有提起行政诉讼的原告主体资格，对于行政机关对某甲公司的其他行为是否处理、如何处理，周某某不享有对此提起行政诉讼的权利。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，周某某接受疝气手术时使用的巴德补片系某甲公司于2016年向平潮镇卫生院出售，该出售行为在买卖完成时即为终了，至周某某于2024年3月和7月通过12315平台向如皋市监局提交举报，明显超过法定期限。如皋市监局以超过追溯期限为由决定不予立案，依法予以支持。

关于周某某主张的其于2016年就曾向如皋市监局投诉某甲公司，但未提交证据予以证明，依法不予支持。关于周某某主张其使用某甲公司提供的医疗器械导致身体受损，且一直存在不利影响，本质上属于医疗争议，且周某某已经与平潮镇政府、平潮卫生院达成协议。

如皋市政府在收到周某某的复议申请后，依法履行了受理、通知答复、经审批延期等程序，在法定期限内作出复议决定并送达，复议程序合法。

综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决驳回周某某的诉讼请求。

周某某不服一审判决，提起上诉称，一审法院未向税务机关调取某甲公司于2014年至2024年销售医疗器械的发票记录，未查明某甲公司的违法行为是否处于持续状态，以周某某的投诉举报超过2年处罚追溯期，判决驳回周某某的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求本院判决撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。

被上诉人如皋市监局辩称，周某某举报事项发生于2016年，其于2024年提出投诉举报，超过法律规定的追溯期限，如皋市监局作出不予立案决定，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》《市场监督管理投诉举报暂行办法》的规定，请求本院判决驳回上诉，维持原判。

被上诉人如皋市政府辩称，同意如皋市监局的答辩意见，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院判决驳回上诉，维持原判。

二审另查明，2016年7月4日，周某某向通州区市监局投诉称“其于2016年5月13日在平潮卫生院做了疝气修补术后身体不适，请求查明疝环充填补片的进货渠道是否合规”。

2016年10月26日，通州区市监局对平潮卫生院作出《行政处罚决定书》（通市监罚〔2016〕0603号），认定“平潮卫生院未按规定执行医疗器械进货查验记录制度，违反《医疗器械监督管理条例》第三十二条第一款规定，决定对平潮卫生院处以：一、责令改正；二、罚款”。处罚决定书同时载明，“根据当事人提供的疝环充填补片的《医疗器械注册证》、合格证和产品说明书复印件、某甲公司《医疗器械经营企业许可证》、购货发票复印件等证据，证明疝环充填补片合法有效，是从正规合法渠道购买的事实”。

2018年7月19日，通州区市监局对周某某作出《关于周某某信访事项的答复意见书》（通市监信复〔2018〕7号），载明“经查，根据手术病例、结合对相关人员制作的询问笔录、书面证据等，巴德牌疝环充填补片属于符合法律规定、允许进口的医疗器械，该医疗器械的注册证也在有效期限内，某甲公司销售主体合法，平潮卫生院进货渠道合法，无其他证据证明你手术中使用的医疗器械属于伪劣产品”。

2021年10月2日，周某某向江苏市场监督投诉举报平台投诉称“平潮卫生院存在未按规定执行医疗器械进货查验记录制度的违法事实，通州区市监局作出的《行政处罚决定书》（通市监罚〔2016〕0603号）中认定疝环充填片合法有效应不予认定”。

2022年1月4日，南通市市场监督管理局（以下简称南通市市监局）对周某某作出《关于周某某信访事项的答复意见》，载明“关于周某某提出‘重新认定通州区市监局作出的《行政处罚决定书》（通市监罚〔2016〕0603号）的事实，重新作出处罚’的诉求，经查，无新的证据推翻先前作出的行政处罚决定，无需重新作出行政处罚决定。如不服本意见可以提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见为该信访事项的终结性意见”。

2022年3月30日，通州区市监局作出《关于周某某信访事项的答复意见书》载明“对周某某向南通市通州区政府提出‘重新认定通州区市监局作出的《行政处罚决定书》（通市监罚〔2016〕0603号）的事实’的诉求，经查，无新的证据推翻先前作出的行政处罚决定，无需重新作出行政处罚决定”。

2023年11月1日，南通市市监局向周某某作出《执法监督函》（通市监督复〔2023〕10号）载明“2023年9月23日，我局收到江苏省药品监督管理局转来你的来信来访件，反映通州区市监局执法人员违法作出行政处罚决定，请求追究相关人员违法违纪责任，经查，你于2018年至2023年间多次向多部门反映通州区市监局作出的《行政处罚决定书》（通市监罚〔2016〕0603号）存在问题，均依法予以答复或回复，现你就相同问题提出诉求，决定不再重复作出处理”。

2024年1月11日，南通市市监局向周某某作出《告知书》，载明“2024年1月5日，我局收到省市场监管局转来你于2023年12月18日向省委巡视组发来的来信来访件，反映通州区市监局作出的《行政处罚决定书》（通市监罚〔2016〕0603号）存在问题，对此，我局于2022年1月4日、2023年11月1日先后作出《关于周某某信访事项的答复意见》《执法监督复函》，均对你反映的问题作出明确答复，现你就相同事实提出诉求，决定不再重复作出处理”。

2025年，周某某与平潮镇政府签订《息诉罢访协议》，由平潮镇政府一次性向周某某支付各项困难救助费用，周某某承诺息诉罢访。

本院认为，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条明确规定，“对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案”。行政诉讼以保护公民、法人或者其他组织的合法权益为宗旨，极个别当事人明知行政行为合法性已经得到有权部门确认，其合法权益未受到损害，但长期、反复要求行政机关进行履职调查并提起行政诉讼，属于不以保护合法权益为目的提起的诉讼，构成诉权滥用，人民法院对其起诉应不予立案。

本案中，周某某于2016年5月13日在平潮卫生院行疝气修补术后，于2016年7月4日向通州区市监局投诉，通州区市监局于2016年10月26日向平潮卫生院作出行政处罚决定，认定平潮卫生院存在未按规定执行医疗器械进货查验记录制度的违法行为，但同时还认定，该院提供的疝环充填补片合法有效，是从正规合法渠道购买。该处罚决定生效后，周某某于2018年至2024年先后十数次向通州区市监局、南通市市监局、江苏省市场监督投诉平台、江苏省药品监督管理局、南通市通州区卫生健康委员会等各个部门提出投诉，主张疝环充填补片存在质量问题，要求重新调查处理，上述部门先后多次答复告知周某某“巴德牌疝环充填补片属于符合法律规定、允许进口的医疗器械，平潮卫生院进货渠道合法，无其他证据证明你手术中使用的医疗器械属于伪劣产品”“无新的证据推翻先前作出的行政处罚决定，无需重新作出行政处罚决定”“你就相同问题提出诉求，决定不再重复作出处理”等。因此，周某某的投诉事项早已处理完毕，其还于2025年与平潮镇政府签订《息诉罢访协议》。周某某明知其举报事项已经经过省、市、县多个行政机关的多次处理，信访事项已经终结，而在本案中再次以同一事实和理由向如皋市监局提出履职申请，声称某甲公司生产的巴德补片器械涉嫌质量问题，要求查处，显然不是为维护自身合法权益寻求救济，而是意图通过反复、大量提出履职申请，给行政机关制造压力，从而牟取法外利益，其行为不具有合法性、正当性，不符合诚信诉讼的基本要求，构成滥用履职申请权、行政复议申请权和行政诉权，依法应当裁定对周某某的起诉不予立案。

综上，周某某已构成不诚信诉讼，依法应予规制，对其今后提出的类似履职申请，市场监管部门等行政机关有权不予处理，周某某申请行政复议或者提起行政诉讼的，复议机关、人民法院依法不予立案。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初456号行政判决；

二、驳回上诉人周某某的起诉。

一、二审案件受理费各50元，退还上诉人周某某。

本裁定为终审裁定。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2026）苏06行终66号行政裁定书。

END