朱某君、胡某东系母子关系，胡某东、崔某兰系夫妻关系。2013年4月1日，胡某东、崔某兰受让朱某君所有的某小区1幢店24室和1幢211室，其中，1幢店24室为商业用房，建筑面积42.64平方米，1幢211室为住宅，建筑面积144.16平方米。

2021年12月23日，朱某君、胡某东与韩某签订《房屋租赁契约》，约定由韩某租赁某小区1幢店24室、1幢211室，租赁期限自2022年3月28日至2025年3月27日。韩某与戴某国签订《装修施工合同》，约定的装修内容为“拆除、油漆、楼梯改造，垃圾清运、木门、隔墙吊顶、卫生间、楼梯墙墙板、二楼客厅墙板吸顶，楼下木质隔断”。

2022年1月11日，“南通市崇川区数字化平台”向某综合行政执法局转送《交办单》，《交办单》反映某小区某幢某室住户将一楼天花板和二楼地板打通，准备搭建楼梯。次日，某综合行政执法局立案查处，经现场勘验查明某小区某幢某室装修中拆改变动的部位包括，①北边房间楼面拆开楼梯洞口，与楼下一层店面房打通，②一层店面房北墙局部拆改门洞。上述拆改变动，未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案。

行政调查过程中，朱某君反映“楼板并非韩某拆改，而是2011年左右的承租人李某荣拆改用于开饭店，期间朱某君外出，对此不知情。李某荣因未能领取营业执照，饭店未能运营，遂退租，目前无法联系到李某荣”，韩某反映“承租前楼梯就存在”。

2022年1月21日，某建筑监管中心出具《房屋拆改评估意见书》，认定“1幢211室与楼下一层1间店面房采用室内楼梯为交通通道，装修时在211室北边房间楼面拆开楼梯洞口，楼梯梯段位置洞口尺寸为1000mm×3000mm，平台位置洞口尺寸为1300mm×1000mm。一层店面房北墙局部拆改门洞，洞口尺寸为1600mm（宽）×2300mm（高），上述拆改行为属于变动建筑主体和承重结构”。

2022年2月28日，某综合行政执法局向朱某君送达《房屋拆改评估意见书》，朱某君反映已对楼梯进行整改。

2022年3月3日，某综合行政执法局执法一队在《案件处理会办记录》上签署意见“不予行政处罚，作销案处理”。次日，某综合行政执法局形成《销案审批表》（通崇经销字〔2022〕20009号），载明“因证据不足无法联系到违法行为人，业主已按照要求整改，不予行政处罚，作销案处理”，《销案审批表》未向当事人送达。

2023年2月16日，某综合行政执法局依申请对袁某作出《政府信息公开申请答复书》，告知“经集体讨论，对案涉拆改行为作出了‘不予行政处罚，作销案处理’的决定”。

袁某、王某亮、余某东、范某国分别为某小区某幢业主。2024年1月15日，袁某等四人共同提起行政诉讼，请求判令某综合行政执法局就某小区某幢某室的拆改行为履行查处职责。

法院审理过程中，经现场查勘，某小区某幢某室被打通的楼梯洞口仍然存在，楼板未修复。

一审法院以袁某等四人未超过起诉期限、某综合执法局构成不履行法定职责为由，判决责令某综合行政执法局于判决生效后两个月内对某小区某幢某室房屋装修拆改行为履行查处职责。

某综合执法局、胡某东、崔某兰均不服，提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

法院生效判决认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本条规定的“最长不得超过一年起诉期限”，应当理解为公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日起最长不得超过一年。本案中，某综合行政执法局于2022年3月作出《销案审批表》，决定不予行政处罚、作销案处理，但该销案审批意见仅在某综合行政执法局内部流转，未向袁某等四人送达，不对外发生法律效果，不能据此计算起诉期限。袁某等四人于2023年2月16日收到某综合行政执法局作出的信息公开答复，获悉上述处理结果，后于2024年1月15日提起诉讼，未超过法定一年的起诉期限。

根据《建设工程质量管理条例》第十五条第一款规定，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。第二款规定，房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。本案中，各方当事人对“某小区某幢某室楼面拆改为楼梯洞口、211室与1幢店24室以室内楼梯相连接、一层店面房北墙局部拆改门洞”的事实，均不持异议。对此，崇川区建筑工程监管中心出具《房屋拆改评估意见书》认定“属于变动建筑主体和承重结构”，房屋所有权人未能提供拆改经依法设计施工的证据材料，属于没有设计方案、擅自施工变动房屋建筑主体和承重结构，违反法律禁止性规定，应予否定性评价。

根据《建设工程质量管理条例》第六十九条第一款规定，房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款。本条“责令改正”的客体是房屋被拆改部位，其法律含义为责令违法行为人采取改正措施，使之恢复到违法拆改以前的状态。负有监督管理责任的行政机关首先应当关注拆改的合法性和对公共安全的影响，对擅自拆改建筑主体或者承重结构的，应当责令恢复原状，除非依建筑物的性质客观上不能恢复原状、或者恢复原状的成本畸高，方允许采取替代性措施。如果概无例外允许业主在擅自拆改建筑主体和承重结构后，采取其他变通措施，而不是恢复原状，就会带来拆改的个体利益得到实现而公共利益遭到损害的后果，“责令改正”这一法律制度将难以得到贯彻落实。本案中，某小区某幢某室的拆改同时破坏了房屋建筑主体和承重结构，安全风险现实存在，某综合行政执法局以无法联系承租人、业主已加固为由不予处理，但实际上被破坏的楼板未修复、洞口未填补，拆改部位仍然存在。胡某东、崔某兰作为房屋所有权人，依法负有改正义务，其所采取的改正措施不合法，某综合行政执法局不予行政处罚，不符合法律规定。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。从全案来看，考虑到对拆改部位的定性和处罚的主要内容均已明确，某综合行政执法局对“是否处罚”和“责令改正”的决定裁量权收缩至零，同时对罚款处罚仍有幅度裁量空间，故应当充分考虑各相关因素，确保所作出的处理公平合理。如果胡某东、崔某兰在执行法院生效判决过程中，能积极主动使被拆改部位恢复原状并确保建筑物安全，为体现过罚相当，某综合行政执法局可以减轻罚款处罚。

综上，某综合行政执法局应当依法重新对袁某等业主的投诉作出调查处理，处理结果除向胡某东、崔某兰送达以外，还应当告知袁某等四人，以保障其履职请求权得到实现。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2024）苏06行终531号行政裁定书。

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