最高法院案例：如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性

2026.07.24

裁判要旨

可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：天津市中联建通国际物流有限公司，住所地天津港保税区滨海十路129号标准厂房A022号房。

法定代表人：杨国华，该公司执行董事。

诉讼委托代理人：孟文静。

诉讼委托代理人：张金达。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市滨海新区人民政府，住所地天津市滨海新区塘沽大连东道1060号。

法定代表人：杨茂荣，该区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。

法定代表人：张国清，该市人民政府市长。

再审申请人天津市中联建通国际物流有限公司（以下简称中联建通公司）因诉被申请人天津市滨海新区人民政府（以下简称滨海新区政府）行政批复及被申请人天津市人民政府（以下简称天津市政府）行政复议一案，不服天津市高级人民法院（2017）津行终261号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

天津市第二中级人民法院（以下简称一审法院）查明，2016年8月4日，滨海新区政府依据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的《滨海新区规划国土局关于收回爱兰德等公司四宗土地使用权有关问题的请示》（以下简称《请示》），向天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出津滨政函（2016）156号《天津市滨海新区人民政府关于同意收回爱兰德等公司四宗土地使用权的批复》（以下简称《批复》），主要内容为“……现批复如下：一、同意依法有偿收回爱兰德等公司四宗土地使用权，具体情况如下：……收回天津市中联建通国际物流有限公司一宗土地使用权，房地产权证号为10××80号，土地面积为48834.3平方米。二、同意由区土地发展中心作为收回土地使用权补偿主体单位，具体负责收回土地补偿相关工作。三、请区规划国土局督促并配合区土地发展中心尽快落实收回国有土地使用权的相关工作。”中联建通公司对该《批复》不服，向天津市政府申请行政复议，天津市政府于2017年3月31日作出津政复决字（2017）1-16号《行政复议决定书》，维持了天津市滨海新区政府作出的《批复》。中联建通公司不服，向法院提起诉讼，请求撤销天津市滨海新区政府作出的津滨政函（2016）156号《批复》及天津市政府作出的津政复决字（2017）1-16号《行政复议决定书》。

一审法院另查，被诉《批复》作出后，滨海新区规划和国土资源管理局已对中联建通公司作出了收回国有土地使用权决定，中联建通公司认可其于2017年1月收到天津市滨海新区规划和国土资源管理局对其作出的收回国有土地使用权决定，并针对该决定已经另案提起行政复议并提起行政诉讼。

一审法院认为，滨海新区政府作出的被诉《批复》系根据天津市滨海新区规划和国土资源管理局的请示向其作出的，该《批复》作出后，天津市滨海新区规划和国土资源局对中联建通公司作出收回国有土地使用权决定，决定收回原告的土地使用权。故该《批复》尚未对原告的权利义务产生实际影响，属于内部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。故裁定驳回中联建通公司的起诉。

中联建通公司不服，向天津市高级人民法院（以下简称二审法院）上诉，请求撤销一审法院裁定，指令一审法院或者有管辖权的法院依法继续审理。

二审法院认为：被诉《批复》系滨海新区政府对天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的，属于上级行政机关对下级行政机关请示依法作出的内部行政行为，收回土地使用权的批复并不向中联建通公司送达，对其合法权益尚未产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，不具有可诉性。对中联建通公司合法权益产生实际影响的是天津市滨海新区规划和国土资源管理局作出的对外发生效力的收回国有土地使用权决定。中联建通公司可在对收回国有土地使用权决定的另案行政诉讼中依法主张权利。故裁定驳回上诉，维持一审裁定。

中联建通公司不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定书；由本院提审或指令再审。主要理由：两审裁定错误，滨海新区政府作出的《批复》对再审申请人的实体权利产生了实际影响，侵害了再审申请人的土地使用权，应属于行政诉讼受案范围。再审申请人通过申请政府信息公开知悉了《批复》内容，《批复》不再局限于行政机关内部产生法律效果。一审行政案件原则上应当公开开庭审理，但一审法院并未开庭审理本案，严重侵害了再审申请人的质证权、辩论权等法定诉权，违反法律规定。

本院认为，本案的争议焦点是滨海新区政府作出的《批复》是否具有可诉性。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。本案中，滨海新区政府根据滨海新区规划和国土资源管理局的请示作出津滨政函（2016）156号《批复》，该《批复》并不具有法效性，对外发生法律效力的是滨海新区规划和国土资源管理局作出的收回国有土地使用权决定。再审申请人如认为收回决定侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。一审法院查明，再审申请人对该收回国有土地使用权决定已经另案提起行政复议并提起行政诉讼，由于《批复》本身所产生的法律效果最终被收回国有土地使用权决定所吸收，因此对收回国有土地使用权决定的合法性进行审查就能够保护行政相对人的合法权益。故本案一、二审裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定的公开审理并不排斥人民法院在某些特殊情况下采取书面审理等方式。本案属于对原告起诉条件的审查，一审法院可以通过书面审理、调查或询问当事人等方式查明相关事实。再审申请人并未提出证据证明一审法院查明的事实有误，故本院对于再审申请人提出的一审法院未开庭审理违法法定程序的理由不予支持。

综上，天津市中联建通国际物流有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人天津市中联建通国际物流有限公司的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申5391号行政裁定书。

END