本案中，由于案涉土地权属证书存在较为明显的违法之处，不足以据此判定争议土地的权属问题。因此，即便案涉土地存在职能部门颁发的土地权属证书，仍属于土地权属争议纠纷，需要行政确认前置。

   再审申请人（一审原告、二审上诉人）:王某志，男，1965年1月14日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。

   委托诉讼代理人:王某琦（王某志之兄），1963年7月12日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。

   委托诉讼代理人:李东之。

   被申请人（一审被告、二审被上诉人）:青岛市黄岛区人民政府，住所地山东省青岛市黄岛区长江中路369号。

   法定代表人:周安，该区人民政府区长。

   委托诉讼代理人:王连明，青岛市黄岛区灵山卫街道办事处副主任。

   委托诉讼代理人:李玉木

   原审第三人:青岛市黄岛区灵山卫街道西南村股份经济合作社（原青岛市黄岛区灵山卫街道办事处西南村村民委员会），住所地山东省青岛市黄岛区灵山卫街道西南村。

   法定代表人:陈兆彬，该合作社主任。

   再审申请人王某志因诉青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）土地权属争议行政处理决定一案，不服山东省高级人民法院（2018）鲁行终1590号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 

   王某志向本院申请再审称：1.根据《山东省人民政府关于进一步整顿和规范土地市场秩序的通知》、《山东省进一步整顿和规范土地市场秩序工作实施方案》、国土资源部办公厅《关于遗留建设项目用地处理意见的复函》、山东省国土资源厅《转发国土资源部办公厅〈关于遗留建设项目用地处理意见的复函〉的通知》、1987年《中华人民共和国土地管理法》等规定，再审申请人占用土地发生在1995年，在2002年原胶南市整顿规范土地专项治理中发现违法占地后，2003年再审申请人执行了行政处罚决定，原胶南市人民政府于2003年作出的《胶南市人民政府关于同意市国土局征用并出让国有土地使用权的批复》（南政地字〔2003〕82号，以下简称南政地字〔2003〕82号批复）符合规定，并未超越权限，原审认定事实不清、适用法律错误。2.依据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条规定，有权受理土地权属调查申请并作出土地权属争议处理决定的机关并非黄岛区政府，而应是由涉案地块所在地的县级以上国土资源行政主管部门负责。黄岛区政府无权受理并作出《土地权属争议处理决定书》。且本案并非是土地权属争议纠纷，原审第三人实际上是对南政地字〔2003〕82号批复的合法性存在质疑，黄岛区政府作为同级机关无权对该批复是否合法予以认定。3.被申请人的行为严重违反信赖利益保护原则。综上，请求依法撤销二审判决，并依法改判或将本案发回重审；一审、二审诉讼费用由被申请人承担。     本院认为，1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第七十八条规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”本案中，根据原审法院查明的事实，原胶南市国土资源局于2002年在整顿规范土地市场秩序深化土地管理问题专项治理中，清理出胶南市辛河佳缘婚纱摄影楼未办理用地审批手续占用灵山卫镇西南村土地306平方米用于建设摄影楼，构成违法占地。原胶南市国土资源局作出行政处罚决定书，决定对该婚纱摄影楼处以300元罚款，并准予按有关规定依法完善用地手续。后原胶南市人民政府于2003年11月14日作出南政地字〔2003〕82号批复，同意原胶南市国土资源局补办19宗土地使用权出让手续，其中第十四项批复为“征用胶南市灵山卫镇西南村原使用的建设用地306平方米，并将该宗土地使用权出让给胶南辛河佳缘婚纱摄影楼，用于商住楼建设，出让期限50年。”原胶南市人民政府以自己的名义批准征用涉案土地，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，其批准征用涉案土地的行为依法无效。在此情况下，黄岛区政府认定2004年2月原胶南市人民政府颁发涉案土地的国有土地使用证时，该土地仍为集体土地，属于西南村集体所有，结果并无不当。

   再审申请人主张，根据国土资源部办公厅《关于遗留建设项目用地处理意见的复函》等规定，原胶南市人民政府作出的南政地字〔2003〕82号批复并未超越权限。当时有效的国土资源部办公厅《关于遗留建设项目用地处理意见的复函》第一条规定：“凡原《土地管理法》1987年1月1日实施后，新修订《土地管理法》1999年1月1日实施前批准立项，已签订征地补偿协议或支付了征地补偿费用，已经施工（仅圈建围墙除外）或竣工的，但尚未依法办理用地报批手续的建设项目用地均属遗留建设项目用地。”从文义解释的角度看，对于该条中“遗留建设项目用地”的界定，应当同时满足“原《土地管理法》1987年1月1日实施后，新修订《土地管理法》1999年1月1日实施前批准立项”、“已签订征地补偿协议或支付了征地补偿费用”、“已经施工（仅圈建围墙除外）或竣工的”三个条件。再审申请人主张仅满足“已经竣工”的条件即属于该复函所指的“遗留建设项目用地”，缺乏法律依据，其列举的上述文件并不足以推翻原判决。

    关于再审申请人提出的黄岛区政府无权受理原审第三人提出的土地权属争议调查申请并作出《土地权属争议处理决定书》等理由。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，黄岛区政府有权对涉案土地权属争议作出处理决定。本案中，由于案涉土地权属证书存在较为明显的违法之处，不足以据此判定争议土地的权属，因此，再审申请人提出的本案不属于土地权属争议等理由，缺乏事实和法律依据。

   至于再审申请人提出的信赖利益保护问题。根据原审法院查明的事实及本院询问了解的情况，案涉房屋建设时未取得任何审批手续，2003年4月25日原胶南市国土资源局依据“原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和原《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条”规定对胶南市辛河佳缘婚纱摄影楼作出“罚款300元，准予按有关规定依法补办用地手续”的行政处罚，但上述处罚决定所援引的“原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条”规定的是“责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款”，并不包括可以补办用地手续的情形。也就是说，案涉房屋本属于违法建设，本应被限期拆除或者没收。而再审申请人已于2016年2月3日与第三人签订《拆迁安置补偿协议》并收到补偿款项，案涉房屋并未被当作违法建筑不予补偿，再审申请人的实体权益已经得到保障。再审申请人如认为其有关信赖利益受到侵害，可以依法通过其他法律途径寻求救济。

    综上，再审申请人王某志的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

    驳回再审申请人王某志的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申4976号行政裁定书。

END