最高法院案例：村委会私自流转集体土地、截留补偿，全额退还村民！

2026.06.15

裁判要旨

1.集体土地对外流转法定要件：缺民主表决 + 乡镇审批，私自签订流转合同无效村委会将村集体土地流转给本村以外主体，仅凭村两委内部商议纪要，未经过村民会议三分之二以上成员或村民代表表决、未报乡镇政府审批备案，案涉土地流转协议因违反法律强制性规定依法无效。

2.征地补偿款留存分配无权由村委会单方说了算，私自截留无法律依据青苗、地上附着物补偿费专属实际农户，村委会不得截留；土地补偿费、安置补助费留存比例、分配方案必须经村民大会民主议定，村委会以村内公益建设为由单方截留补偿、自行划定扣款比例，未经村民表决与村务公示的，截留行为违法。

3.原审错误采信村委会集体资产自主管理抗辩，最高法纠正裁判思路村委会不能以村集体自主管账、公益支出为由规避法定民主程序，在无表决记录、无收支公示的前提下占有扣留村民补偿，人民法院应当支持集体经济组织成员主张返还截留补偿的诉求。

4.村民享有村务公开权利，拒不出示流转合同、补偿账目可佐证侵权事实村民书面申请公示土地流转协议、补偿款到账凭证、资金分配台账，村委会无故拒收、拒不公开，可作为村委擅自处置集体资产、侵害村民权益的关键事实依据。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘某等 186 名 XX 省 XX 市 XX 区 XX 街道 XX 村集体经济组织村民。住所地：XX 省 XX 市 XX 区 XX 街道 XX 村。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：XX 市 XX 区 XX 村村民委员会。住所地：XX 省 XX 市 XX 区 XX 村村委会办公楼。法定代表人：李某某，村委会主任。

再审申请人刘某等 186 人因与被申请人 XX 村村民委员会侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服 XX 省高级人民法院（2019）XX 民终 723 号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

刘某等 186 人申请再审称：一、案涉本村 327 亩集体农用地，村委会在未召开村民会议、未经三分之二以上村民或村民代表表决、未报请乡镇人民政府审批备案情况下，由村委负责人私自与第三方工贸公司签订集体土地流转协议，约定土地流转期限 22 年。该流转合同缺失法定民主议定程序，依法应当无效。二、案涉土地在流转第四年被政府成片征收，征收部门将土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿合计 3726 万元全额拨付至被申请人村委会账户。被申请人未经村民会议讨论制定补偿分配方案，单方截留征地补偿款 1362 万元，仅按照农户承包土地面积 58% 比例发放剩余补偿款项，截留资金无村务公开记录、无支出明细台账、无集体议事存档材料。三、申请人先后两次书面向村委会提交村务公开申请，要求公示土地流转合同原件、征地补偿到账凭证、补偿分配明细账目，被申请人拒收申请材料、拒不履行村务公开法定义务。原审二审以村委会享有集体资产自主管理权为由驳回申请人返还截留补偿款诉求，事实认定错误、法律适用错误。再审请求：1. 撤销原审一审、二审民事判决；2. 确认案涉集体土地流转合同书无效；3. 判令被申请人限期返还私自截留征地补偿款 1362 万元，按本村在册集体经济组织成员统一分配；4. 责令被申请人完整公示案涉土地流转、征地补偿全部财务档案资料。

XX 村村民委员会提交答辩意见称：土地流转事项经过村两委班子内部研讨商议，虽未组织村民大会表决，但出发点为盘活闲置集体土地、增加村集体收入；截留部分补偿资金用于村内道路硬化、自来水管网改造、村级文化广场建设等集体公益项目，相关开支票据留存村委会，无需通过村民会议确定资金留存比例，村委会依法享有集体资金管理权限，原审裁判认定事实、适用法律无误，请求人民法院驳回全部再审申请。

本院经审查认为：一、关于案涉集体土地对外流转合同效力。依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，集体经济组织将集体土地发包、流转给本集体经济组织以外主体，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，被申请人 XX 村委会不能提交案涉土地流转对应的村民会议表决签到表、村民代表表决签字文件、乡镇政府审批备案手续，仅提交村两委内部工作会议纪要，该纪要不能替代法定民主议定程序。村委会未经法定程序擅自处分大额集体土地财产权益，案涉土地流转合同因违反法律强制性效力规定，应当认定无效。原审未依法核查民主议定法定要件，径直认定流转合同合法有效，事实认定存在错误。

二、关于被申请人单方截留征地补偿款合法性问题。根据《中华人民共和国民法典》第二百六十四条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，地上附着物、青苗补偿费依法归属实际耕种农户，村委会无截留权限；土地补偿费、安置补助费分配方案必须经村民会议法定民主议定程序审议通过后方可落地实施，村委会无权单方自行确定补偿款截留留存比例。被申请人主张截留款项用于村内公益建设，但未举证证明留存资金经过村民会议表决、资金收支明细按期村务上墙公示，其单方截留征地补偿款没有法律依据，已侵害集体经济组织成员合法财产权益。原审对村委会未经民主程序截留补偿的行为予以认可，适用法律确有错误。

综上，刘某等 186 名再审申请人的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第一款之规定，裁定如下：一、指令 XX 省高级人民法院再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。

END