最高法院案例：征收房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则
2026.06.06
被征收人只有在行政机关完成补偿决定工作的情况下，对拒不履行搬迁义务的被征收人，由行政机关申请人民法院强制执行，但在未获得法院的准予强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。故在征收补偿安置工作完成前，仍应保障被征收人被征收房屋的权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。之所以明确“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，根本目的在于保障被征收人在房屋被征收后，获得安置补偿前的基本生活或者生产经营条件。在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，应依据上述法律的规定，依法对被征收人给予补偿或者作出房屋补偿决定，而不能未经被征收人同意予以强制拆除。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
(2019)最高法行赔申493号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。
法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。
法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。
委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。
委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。
法定代表人：汪燕民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。
原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。
法定代表人：智西巍，该公司董事长。
委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。
再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。
天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。
本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。
上诉人秦安县人民政府因杨某录诉其房屋行政强制拆迁违法及行政赔偿一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年12月30日，秦安县房屋征收补偿管理中心发布了《关于城南片区综合改造提升工程郑川区域土地及房屋拟征收范围的通告》。2017年3月1日，秦安县人民政府在拟征收范围内发布了《秦安县人民政府关于征求〈秦安县郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉意见建议的公告》。该征求意见稿对征收范围、征收主体、实施单位、实施期限、征收补偿原则、征收补偿方式与标准、住宅改为经营性用房的补偿、搬迁费和临时安置费、宅基地补偿、奖励、补偿协议、其他事项等均作出了具体规定。2017年5月7日，天水市人民政府给秦安县人民政府下发了《天水市人民政府关于秦安县2016年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》（天政土发〔2017〕26号），同意将秦安县兴国镇丰乐村、南关村、王新村、刑泉村、何川村、郑川村集体农用地10.8548公顷（其中耕地2.4617公顷，园地8.3325公顷）转为建设用地，连同集体建设用地46.9946公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地57.8494公顷，作为普通商品住房用地。2017年7月12日，秦安县人民政府作出《秦安县人民政府关于兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收的决定》（秦政发〔2017〕75号），秦安县郑川园艺场的土地房屋位于被征收范围内。房屋征收主体为秦安县人民政府，实施单位为秦安县兴国镇人民政府、秦安县房屋征收补偿管理中心，征收补偿按照《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》执行。同日，秦安县人民政府发布了《秦安县人民政府关于兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收的公告》及附件《秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收补偿方案》。2017年7月13日，秦安县房屋征收补偿管理中心发布了《关于天水市国有土地上房屋征收范围内房地产价格评估机构名录的公告》。2017年7月17日，天水中恒房地产评估咨询有限公司受秦安县房屋征收补偿管理中心的委托，作出《关于秦安县兴国镇郑川村待征收范围内所涉及的秦安县园艺站拥有的地上房产及附属物、构筑物市场价值估计报告》，估价结果为：地上房产及附属物市场价格合计638113元。2017年11月2日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室向秦安县果业局、郑川园艺站分别发出《限期拆除通知书》。主要内容为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《秦安县人民政府关于秦安县兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收决定》的相关规定，限你单位在2017年11月9日前达成征收补偿协议并拆除房屋，否则我领导小组将依法按照程序进行处理。2017年12月28日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室再次向郑川园艺站发出《限期拆除通知书》，限郑川园艺站在2018年1月7日前达成征收补偿协议并拆除房屋。2018年1月29日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室第三次向秦安县兴国镇郑川园艺站发出《限期拆除通知书》，要求组织职工于2018年1月30日前搬离，届时将组织人员进行拆除。2018年2月10日，秦安县人民政府组织人员在拆除园艺场房屋及地上构筑物时，将杨某录于2008年前后在郑川园艺场国有土地上筹资自建约34平方米的房屋一并予以强制拆除，屋内尚未搬出的财产被毁损。房屋被拆前，杨某录被强制带离现场，在拆迁办临时办公室突发高血压病，遂入住秦安县人民医院治疗4天，产生医疗费2247.31元。另查明，天水中恒房地产评估咨询有限公司在对园艺场房屋评估时，未对杨某录自建房屋进行单独评估。杨某录房屋被拆除前，房屋征收部门工作人员未与杨某录就房屋补偿问题进行协商。一审法院认为，杨某录在郑川园艺场国有土地上筹资自建房屋的行为虽因违反土地管理法律法规而缺乏合法性，但在有关行政管理职能部门未依法认定之前，其自建房屋已实际居住使用多年，应为个人财产。杨某录房屋并非因违法建筑被强拆，而是在秦安县人民政府在国有土地上房屋征收程序中予以强拆，故秦安县人民政府认为杨某录自建房属于违法建筑，强制拆除不予补偿的理由不成立，强拆杨某录自建房屋的行政行为是否合法应当适用国有土地上的房屋征收及行政强制等方面法律法规的规定。秦安县人民政府在棚户区改造五期项目用地征收过程中，履行了建设用地审批、社会风险评估可行性研究、环境评估、公告补偿方案、征求意见建议、作出房屋征收补偿决定、选定评估机构、开展资产评估等必要的法定程序，但在对园艺场房屋及地上构筑物摸底登记时，未将杨某录自建房纳入拆迁补偿范围并进行评估，房屋拆除前未与杨某录就房屋补偿进行协商，未向杨某录发出房屋征收补偿决定及强拆决定，在未申请人民法院强制执行的情况下，自行组织人员强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”秦安县人民政府的强拆行为违反了上述法律法规规定，强拆杨多录自建房的行为不合法。因杨某录房屋已经被强制拆除，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认秦安县人民政府于2018年2月10日强制拆除杨某录自建房屋的行政行为违法。上诉人秦安县人民政府上诉称，一、原审法院认定事实、证据不清。被上诉人所诉郑川园艺场位于郑川村改造提升项目房屋征收范围内，属于秦安县果业局下属事业单位。该场房屋为国有资产，土地属划拨国有土地。因房屋被征收人郑川园艺场消极配合房屋征收工作，房屋征收部门遂三次对其下发了《限期搬离通知书》，责令其组织职工搬离，并自行拆除其房屋等。房屋征收部门与被征收人郑川园艺场主管部门秦安县果业局达成先拆除郑川园艺场房屋，园艺场职工由秦安县果业局负责安排的共识。2018年2月10日房屋征收部门拆除了郑川园艺场房屋，该行为程序合法，不是行政强制拆迁行为。二、房屋征收部门与被征收人郑川园艺场主管部门秦安县果业局达成的共识是一种合意行为，没有上诉人拆除被上诉人房屋的事实，也不存在行政强制拆迁行为。三、没有证据证明被上诉人的高血压病是什么原因引发的，原审法院推定被上诉人是被上诉人“强制代理现场”，并导致其血压病突发是不符合“以事实为根据、以法律为准绳”的诉讼法基本原则的，不能作为定案依据。综上，上诉人认为原审法院不以事实、证据为依据作出判决，是违反法律、法规的。请求撤销一审判决；驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人杨某录答辩称，一、上诉人的强制拆除行为违法。评估机构的选定程序违法。2017年7月13日发布评估机构名录，7月12日中选评估机构就已经提起一天开展评估工作；本次拆迁违反“先补偿、后搬迁”的原则，未申请向人民法院申请强制执行，该拆迁行为违反征收补偿条例第二十八条的规定。二、具体的房屋拆除过程中是否存在“暴力拆迁”以及“具体损失”的主要举证责任在特定条件下应当归于上诉人秦安县政府。对此，上诉人不能提供证据予以证明，应当被认定为违法。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案审查的焦点是：上诉人秦安县人民政府的强制拆除行为有无违反法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条是国有土地上房屋征收强制执行程序的规定。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”据上规定，被征收人只有在行政机关完成补偿决定工作的情况下，对拒不履行搬迁义务的被征收人，由行政机关申请人民法院强制执行，但在未获得法院的准予强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。故在征收补偿安置工作完成前，仍应保障被征收人被征收房屋的权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。之所以明确“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，根本目的在于保障被征收人在房屋被征收后，获得安置补偿前的基本生活或生产经营条件。在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，应依据上述法律的规定，依法对被征收人给予补偿或者作出房屋补偿决定，而不能未经被征收人同意予以强制拆除。本案中，上诉人于2017年7月12日作出秦政发〔2017〕75号《关于兴国镇郑川村改造提升项目房屋征收的决定》，对秦安县郑川园艺场范围内土地房屋进行征收，被上诉人杨某录自行建造的房屋亦在该征收范围内，且实际居住使用多年。2017年11月2日至2018年1月29日，秦安县城南片区综合改造领导小组办公室虽多次向郑川园艺站发出《限期拆除通知》，但对被上诉人自建的涉案房屋是否系违法建筑，上诉人未进行调查核实，其认为案涉房屋属于违法建筑应予拆除的事实认定错误，依据不足；秦安县人民政府在强制拆除之前未与被上诉人就房屋补偿签订安置补偿协议，既没有完成先补偿、后搬迁义务，亦没有依法申请人民法院强制执行，直接组织人员对涉案房屋实施了强制拆除行为违反法律规定，该行为既不符合依法行政原则，也不符合保障被征收人合法权益的理念。因涉案房屋已经被拆除，一审法院判决确认秦安县人民政府于2018年2月10日强制拆除杨多录自建房屋的行政行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：二审案件受理费50元，由上诉人秦安县人民政府负担。
来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）甘行终412号行政裁定书。
