最高法院案例：二十年最长起诉期限适用条件是当事人自始“不知”行政行为内容的情况在已知行政行为内容时即不具备适用最长起诉期限的条件

2026.05.06

裁判要旨

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。二十年最长起诉期限的适用条件是公民、法人或者其他组织自始“不知道”行政行为内容的情况，在已知道行政行为内容时，即不具备适用最长起诉期限的条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，当事人的起诉已超过法定起诉期限，一、二审法院裁定驳回其起诉并无不当。

原案例

中华人民共和国最高人民法院

行政赔偿裁定书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申请。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）汪某，女，1963年6月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区中宁县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）石某，男，1961年5月28日出生，汉族，住宁夏回族自治区中宁县。

共同委托代理人石婷。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）中宁县宁安镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区中宁县城平安西街。

负责人龚某，镇长。

委托代理人葛军。

再审申请人汪某、石某诉被申请人中宁县宁安镇人民政府（以下简称宁安镇政府）确认评估程序违法一案，不服宁夏回族自治区中宁县人民法院（2024）宁0521行初15号行政裁定及中卫市中级人民法院（2024）宁05行终87号行政裁定，向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

再审申请人汪某、石某向本院申请再审，请求：1.撤销宁夏回族自治区中宁县人民法院（2024）宁0521行初15号行政裁定及中卫市中级人民法院（2024）宁05行终87号行政裁定；2.将本案指令中卫市中级人民法院再审；3.本案再审诉讼费用由被申请人承担。事实和理由：1.一、二审裁定认定的基本事实错误。一、二审裁定认为再审申请人在签订协议时对被拆迁房屋置换的房屋面积、补偿款的数额未表异议，并已实际接收安置房屋及补偿款，其最终补偿利益已以签订协议的方式实际取得。但在签订协议时，因被申请人未履行分户评估职责，再审申请人因未收到《联合房屋价值表》，也不知晓房屋被拆迁时的真实价值，导致再审申请人以极低的价格与被申请人签订了协议，造成了极大的不公。2.一、二审裁定适用法律错误。虽然案涉拆迁行为发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，但该条例对被征收人的权利保护更为全面和具体。分户评估制度能够保障被征收人对房屋价值的知情权，从而更好地维护其补偿利益。从保护再审申请人合法权益的角度出发，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于分户评估的规定。二审裁定认为分户评估属于过程性行为，不具有独立的法律意义，不能单独就此提起行政诉讼。但分户评估结果直接影响到再审申请人的房屋补偿价值，已经侵犯了再审申请人的财产权，该行为具有可诉性。再审申请人有权单独就分户评估问题提起行政诉讼，而非只能在征收补偿决定或拆迁安置补偿协议中一并审查。3.一、二审裁定存在严重程序错误。再审申请人在一审中已明确同意将被告变更为中宁县人民政府，一审法院未对被告进行变更，迳行对案件进行审理和裁决，影响了案件的公正审判，损害了再审申请人的合法权益。4.一、二审裁定对起诉期限的认定错误。本案被申请人未履行分户评估职责的行政行为持续存在，且该行为与不动产（房屋）密切相关。由于被申请人未告知再审申请人分户评估的相关权利和期限，导致再审申请人存在合理的认知障碍，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。

被申请人宁安镇政府向本院提交书面答辩意见称，一、二审裁定查明事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。1.关于本案起诉期限。本案系因拆迁引起的诉讼，不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九条的规定，不属于因不动产提起的行政诉讼。2.被申请人依法拆迁，并无违法行为。再审申请人认为被申请人应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，并在公示期满后向被征收人送达评估报告。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月开始实施，案涉征收拆迁事宜发生在2009至2010年期间，本案不适用上述法律规定。另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求进行分户评估，目的是作出补偿决定或签订安置补偿协议，属于过程性行为，不具有独立的法律意义，不能单独提起诉讼。最后，再审申请人与被申请人于2010年8月24日签订补偿安置协议，再审申请人对被拆迁房屋置换的房屋面积、补偿款的数额均未表异议，且已实际接收安置房屋及补偿款，再审申请人的最终利益以协商签订协议的方式实际取得。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，中宁县人民政府于2009年发布公告，确定征地拆迁人为宁安镇政府。公告还明确凡在规划征地范围内的耕地及建筑物，由征地拆迁人与被征地拆迁人签订征收拆迁补偿安置协议，按期征用、搬迁拆除。对二再审申请人在征收范围的房屋及土地，先后于2009年4月28日、2010年3月31日、2013年5月8日签订四份房屋拆迁补偿安置协议。二再审申请人在协议签订后即应知道具体补偿项目、内容及协议相对方。其对拆迁中的行为不服应在上述法律规定的期限内提起诉讼，但其于2024年6月提起本案诉讼，已超过上述法律规定的起诉期限，且未提交存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。对二再审申请人提出的本案系因不动产提起诉讼的案件，应适用上述法律规定的二十年的起诉期限的主张。二十年最长起诉期限的适用条件是公民、法人或者其他组织自始“不知道”行政行为内容的情况，在已知道行政行为内容时，即不具备适用最长起诉期限的条件。本案不符合上述适用最长起诉期限的情形。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，二再审申请人的起诉已超过法定起诉期限，一、二审法院裁定驳回其起诉并无不当。

对于二再审申请人请求确认被申请人未将征收其房屋分户初步评估结果在征收范围内向其公示以及未依法向其送达房屋价值分户评估报告的行政行为程序违法的诉讼请求。因二再审申请人未提交证据证实本案相关评估机构进行过评估且存在合法有效的分户评估报告，其起诉没有事实根据。且即便存在评估行为，该评估行为也属于签订协议中的过程性行为，不具有单独可诉性。故二再审申请人的该项诉讼请求，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的法定起诉条件。对二再审申请人主张的一审法院未将本案移送管辖的意见，本案不符合法定起诉条件，不具备进入实体审查的基础，一审法院未予移送并无不妥。

综上，再审申请人汪某、石某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回汪某、石某的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2025）宁行申41号行政裁定书。

END